10月22日，國家發改委城市中心交通規劃研究院院長張國華等十多位專家向國家法制辦提交意見，意見指出《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》存在缺陷，大量條文違反上位法，建議目前不宜出臺。

　　數位專家表示，由于傳統出租車行業和新興網絡約車行業的顯著差異，暫行辦法是傳統出租車監管思路，對新興產業起到的作用是災難性的。

　　上海金融與法律研究院研究員傅蔚岡、工信部電信研究院政策經濟所副總工程師何霞、清華大學經管學院副教授金勇軍、中國政法大學法學院教授劉莘、國家行政學院法學部副教授王靜和張效羽、國家發改委城市中心交通規劃研究院院長張國華、中國政法大學傳播法中心副主任朱巍等均參與了本次修改意見。

　　以下為針對約租車的修改意見全文：

　　一、《征求意見稿》存在重大缺陷，不應出臺

　　如果《征求意見稿》按照目前內容出臺成為部門規章，不僅將面臨因規章大量條文違反上位法而不被人民法院適用的尷尬境地，而且，也將因其監管思路的方向性錯誤，嚴重遏制新興互聯網交通信息服務行業的發展。除非《征求意見稿》進行系統性重大修改，否則不應出臺。

　　（一）《征求意見稿》的監管思路存在根本性偏差

　　網絡約租車經營服務不是簡單的傳統出租車行業加網絡預約，而是新型交通網絡信息服務，不能用監管出租車的思維對待這種新興產業。《國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》將其稱為“網絡約租車”，而不是“網絡預約出租車”，其深刻的含義《征求意見稿》似乎完全沒有領會。從《征求意見稿》的內容看，它所采用的還是針對傳統出租車行業的監管方式。但是，由于傳統出租車行業和新興網絡約車行業的顯著差異，這種監管思路對新興產業起到的作用是災難性的。以下僅列舉四點：

　　第一，對網絡約租車信息服務平臺（以下簡稱“平臺”）的強制性地域分割。

　　基于網絡服務的特點，平臺必然是全國性、開放性的，但是《征求意見稿》第五條卻規定平臺的經營者“服務所在地與注冊地不一致的，應在服務所在地登記分支機構”。也就是說，要在全國各個縣或者設區的市設立分支機構，逐一申請經營許可。我們很難想象，淘寶網或者京東網要在全國每個提供服務的市縣都要逐一登記分支機構、申請經營許可。

　　第二，將平臺和駕駛員之間的法律關系界定為勞動關系。《征求意見稿》第十八條要求平臺和駕駛員簽訂勞動合同，把駕駛員當成信息平臺的雇員。這種定位很有問題，最高人民法院于2009年在《關于審理道路交通事故損害賠償案件適用法律若干問題的指導意見》中明確指出，“出租車發生道路交通事故致人損害的，車輛屬于出租車公司的，出租車公司承擔賠償責任”，“掛靠經營的機動車發生道路交通事故致人損害的，由掛靠人與被掛靠單位承擔連帶賠償責任”，“承包經營的機動車發生道路交通事故致人損害的，由承包人與發包人承擔連帶賠償責任”。這意味著在傳統出租汽車公司中，出租車駕駛員在公司中至少存在三種不同身份：勞動雇員、掛靠經營者和承包經營者。《征求意見稿》一刀切地將車輛駕駛員和平臺之間界定為勞動關系，既無視傳統出租車行業的特點，也與新業態的實際運作方式相差千里。

　　網絡約租車中車輛駕駛員和互聯網信息平臺之間往往只是一種信息服務關系：符合條件的駕駛員駕駛符合條件的車輛通過信息平臺獲取信息與消費者達成交通服務合約，信息平臺更多扮演的是信息撮合者的身份，并非是駕駛員的雇主。將車輛駕駛員一律界定為平臺雇員，也即意味著所有的兼職駕駛員將全部退出平臺。因此，《征求意見稿》第十八條的做法將限制大量符合條件的駕駛員利用信息平臺提供服務，阻礙新興產業發揮規模效應。

　　第三，不當的數量管制。對傳統出租車行業，為了避免出現供大于求、車輛空駛、浪費公共道路資源的問題，政府往往對其實施運營數量管制，但是在實際操作過程中政府也無法確定當地到底該擁有多少出租車數量。同時，嚴格的數量管制導致了兩個后果：一是各個城市普遍存在“打車難”問題；二是各個城市大量存在沒有合法牌照的“黑車”。但是在網絡約租車模式下，有預約才出車，沒有預約不會出車，凡是行駛在公共道路上的車輛，都是滿足實際乘客乘車需求的車輛，根本沒有必要實施運營數量管制。《征求意見稿》第二十三條第二款規定，城市人民政府對網絡約租車配置數量可以進行限定，這是不適當的。更為重要的是，以營運轉性來處理網約車，必然新增車輛，增加路面車輛行駛，也與交通專家所講的公交優先、控制小汽車購買與使用不合。

　　第四，低估了平臺的信息審核能力。在傳統出租車行業，消費者在乘車之前，不知道出租車駕駛員和車輛的基本情況，無法事先選擇并規避風險。除非有目擊證人或者外部實時監控，乘客是否上車、上了哪一輛車都較難查實。在這種情況下，政府才對傳統出租車從公司準入、車輛準入和駕駛員準入方面設定較高門檻，確保乘客安全。但是在網絡約車模式下，消費者在乘車之前即可以在信息平臺上得知車輛及其駕駛員信息，包括該駕駛員過往從業歷史的消費者評價。而且，關于消費者是否與駕駛員達成服務合意、何時何地上車以及行車路線，互聯網信息平臺予以實時記錄，并且長期存檔。互聯網約車中消費者和服務者雙向選擇、交互評價并且該信息向所有后來者開放。在這種情況下，維持較高的車輛以及駕駛員準入門檻，缺乏必要性。

　　此外，針對傳統出租車行業的價格管制、醒目標志、專門法定計價器等監管手段，在《征求意見稿》中也都存在。這些都是傳統出租車行業的監管手段，并不適合網絡約租車。這說明，《征求意見稿》對其所監管對象的性質并沒有一個比較清楚的認知，還是套用監管傳統出租車行業的老辦法，監管思路存在根本性偏差。