加快住房領域供給側結構性改革

　　倪鵬飛 丁如曦 中國社科院財經院《中國住房發展報告》課題組

　　一、形勢分析：快速升溫后初顯新跡象　　2016年房地產市場回暖基礎不穩，波動風險較大，分化趨勢嚴重。同時根據華房指數預測：在整體經濟趨勢沒有重大變化和沒有重要政策出臺的前提之下，房價或將先升后降，在經歷較快上升后，2016年第二季度后有出現調整的可能。

　　總體來看，中國房地產市場1-4月快速升溫，但2016年5月份數據反映出房地產運行放緩的新跡象。

　　本次總體回升主要是政策與制度激勵和市場預期變化引起的，波動分化是由于各城市不同的基本面及其對統一政策不同的反應，以及城市間市場聯動和傳染所導致的。5月出現增幅回落，既與前期剛需集中快速釋放有關，也與近期一些熱點城市房地產調控政策收緊有關。目前需要特別關注的問題是：

　　1、空間錯配持續加劇

　　一線和部分二線城市銷售火爆、價格暴漲，三、四線及以下城市庫存大量積壓。

　　2、潛在供給大幅增加

　　2016年1-4月，新開工面積增長21.4%，增速比一季度提高2.2個百分點，5月新開工面積增速與4月份相比盡管略微收窄，但依然保持著18%以上的同比增長率。在非重點城市庫存如此大的情況下，聯系到非重點城市投資增速高于重點城市，這一增速讓人擔心非重點城市在去庫存有限的情況，新庫存又在大量形成。

　　3、價格大幅上漲波動

　　一、二線部分城市房價和地價呈現非理性上漲。2016年上半年全國涌現205宗10億元的高總價地塊的"地王"，主要集中在一線和部分二線城市，央企和國企占據了半壁江山。房地產市場"面粉"貴過"面包"，地價房價的過度上揚，帶來未來市場巨大的風險。

　　4、房企面臨信貸違約風險

　　首先，信貸增長波動較大，房企資金來源松緊失當交替頻繁。2016年2-5月，房地產開發資金來源中個人按揭貸款迅猛攀升，同比增速分別達30.40%、46.20%、54.70%和58.50%，而2014年4-12月連續同比增幅為負。其次，企業負債率創歷史新高。截至6月22日，2016年以來，房地產業發債規模超過4500億元，中國房地產協會發布的《2016中國房地產上市公司測評研究報告》顯示：房企凈負債率均值為96.09%，比2014年上升7.23個百分點。再次，三、四線及以下城市高庫存房企面臨資金鏈斷裂風險。尤其一些中小房企通過非正規金融融資面臨違約風險。

　　5、房地產投資后勁不足

　　房地產投資增加主要得益于房地產需求短期迅猛增長帶來房企到位資金快速增加。上半年經濟增速預計為6.7%，房地產投資回升貢獻明顯。在庫存壓力依然很大的情況下，隨著短期房地產需求釋放和貨幣政策回穩，房地產投資后勁將不足。2016年下半年，尤其是2017年，宏觀經濟增長將依然面臨動力不足的問題。

　　二、未來預測：市場將迎來一個短期調整

　　2016年下半年到2017年上半年，房地產市場可能會迎來一個短期調整期。持續的政策刺激與有力的制度變革的力度，決定調整幅度和時間提前或者延后，調整可能遲到，但不會缺席。市場分化將從"少數城市熱、多數城市冷"轉向兩極分化進一步加劇。東部城市、一、二線城市和經濟、交通、環境好的大都市周邊城市以及三線中心城市將升溫，其他三、四線及以下城市將持續較冷。如果分城施策執行不到位，2016年全年市場分化將加劇。2016年全年，庫存增加預計從三、四線以下城市繼續向二、三線城市蔓延，房價上漲從一、二線城市向三線城市擴散。

　　1、基于華房指數對房地產趨勢的預測

　　華房價格指數最新預測預警結果：在整體經濟趨勢沒有重大變化和沒有重要政策出臺的前提之下，從2016年下半年至2017年第二季度的預測時間段內，房價增幅或將回落。另外，根據2016年1-5月34%的商品住宅銷售增長率，2016全年（按至少20%的增幅推算）全國商品住宅銷售面積有望達到歷年的最高水平，超過13.5億平方米。

　　2、基于房地產周期經驗對未來趨勢判斷

　　本世紀以來，中國房地產存在著周期時間2-3年，上升期1年左右（包括2009年刺激下的上升期）。主要是受到政策調整影響，加上預期相應變化，居民真實需求推遲或者提前釋放，投資及投機也如影隨形，從而導致房地產市場短期上下波動。

　　2013年是中國房地產市場的轉折之年。2013年之前10多年，每次出現的調整都是在政策打壓下的結果，每次出現的反彈都是市場自動反彈（除2009年外）；2013年及其以后的調整是在沒有任何干預的情況下，房地產市場的自發調整。2015年市場無力自動反彈，是在政策刺激下反彈。

　　本次周期從2015年下半年開始轉升，2016年可能調整，到2017年下半年完成一個周期。如果說2015年-2016年是政策刺激下的上升之年，2016年-2017年可能是首次出現的在政策刺激下的調整之年。

　　3、基于影響因素變化對未來趨勢預判

　　2015年下半年以來，房地產市場從緩慢到迅速好轉。有制度變革因素作用，但政策因素是主要的。盡管政策刺激還要繼續，如果在相關制度沒有改變的情況下，從供給看，受市場回暖資金壓力減少和預期影響，在庫存大量積壓的同時，新投資可能在2016年形成大規模新供給。從需求看，城市存量人口消費需求，經過2015下半年到2016年上半年將階段性釋放，城市內外投資投機需求決定市場形勢，城市增量人口剛性需求決定于制度變革強度。如果沒有制度變革，潛在需求難以釋放，短期調整難以避免。如果實施有效的制度改革，房地產市場調整可以延遲和減緩。

　　三、政策評估：調控政策總體穩妥

　　本輪房地產調控政策出臺總體穩妥，從而使市場和投資從緩慢到快速回升，去庫存成效明顯。中間政策調整的時機、力度總體把握比較得當，個別城市的過熱得到控制，正在趨向"軟著陸"。

　　自2014年下半年以來，中央出臺了一系列旨在去庫存的政策措施，最終對市場預期和市場本身產生了越來越顯著的作用，引致2015年下半年和2016年上半年城鎮居民陸續進場和存量居民消費需求。

　　針對2016年年初特別是3月一線及個別熱點城市房價的快速飆升，中央和相應的地方政府及時出手，調整了部分調控措施。包括：4月以來，部分城市相繼出臺調控政策穩定樓市。隨著主要熱點城市調控政策的陸續收緊，以及對寬松貨幣信貸政策的微調，住房市場的熱度有所下降，部分城市房價過快上漲的勢頭短期內也得到了一定的抑制。

　　但調控中也出現了一些問題，未來調控政策還有可改進的空間。

　　1、國家宏觀層面政策

　　首先，宏觀政策在先期效果不明顯的情況下，連續加碼力度稍大，尤其是首付下調、二套房認定等政策稍有寬松；其次，預期管理還不夠成熟，相對市場預期變化顯得被動；再次，宏觀政策層面沒有考慮到城市之間的聯動關系，沒有相應出臺更為明確的針對一、二、三、四線城市不同的指導性政策意見；最后，有關住房供給的制度和政策意見還不夠清晰。

　　2、地方政策

　　首先，沒有嚴格執行"分城施策"的宏觀調控政策，故意執行去庫存政策，一線城市限購執行不力，導致一、二線城市出現市場投機和恐慌，也吸引了三、四線城市的需求，影響了去庫存；其次，市場監管沒有及時跟上；最后，土地供應及住房供應政策調整較為滯后和被動。對三、四線城市而言，首先，受財政壓力和經濟增長影響，沒有嚴格執行去庫存政策，在庫存大幅增加的情況下，政府仍在積極供應土地，促進住房開工，導致非重點城市投資高于重點城市投資；其次，有關釋放需求、調整供給的具有含金量的制度性政策出臺不多。

　　四、政策建議：確保短期平穩回落

　　1．政策目標

　　未來的政策總體目標：力爭住房市場短期內平穩回落，避免劇烈調整，確保住房市場長期可持續穩健發展。具體目標有5個：

　　第一是促進庫存持續減少。盡管過去一年銷售增幅加速提升，房地產去庫存取得明顯進展，但是庫存總量仍然比較大，新增供給規模可觀，去庫存尤其是三、四線及以下城市需要把去庫存作為一個長期目標。

　　第二是確保房價平穩運行。房地產特性決定價量一般保持同漲同落的關系，實現去庫存需要房價平穩并略有增長。尤其一、二線城市把住房市場作為地價、房價的風向標，也需要保持適度增長，大起大落不利于三、四線城市去庫存。

　　第三是力爭投資實現中速。在當前宏觀經濟下行壓力仍然較大，新動力正在培育過程中，確保經濟增長不突破6.5%的底線，保持房地產投資適度增長仍然十分重要，鑒于房地產市場整體形勢和下半年投資后勁不足趨勢，未來投資應力爭實現增幅在6-10%之間，這既有利于經濟增長目標實現，也為改革及轉型留有空間，也能夠有利于去庫存長期目標實現。

　　第四是扭轉供需空間錯配。供需空間錯配是導致一、二線城市市場火爆，三、四線及以下城市庫存不降反增的主要原因。因此，需要將扭轉供需空間錯配作為調控的一個重要目標。

　　第五是防范住房金融風險。中國房地產金融風險主要在開發企業，在市場波動形勢和市場出清過程中，需要防范房企資金鏈脆弱導致信用違約風險。

　　2．施策原則

　　實現以上目標，一方面，要繼續實施逆周期的宏觀調控政策，另一方面，加快相關領域的改革，以便釋放更多合理的新需求，并調整供給以匹配的新需求。為此，應該確立如下政策原則：

　　一是采取"細水長流"調控策略，保持調控有"溫度"可持續。針對下半年和明年可能出現的市場短期調整，需要繼續實施刺激政策，但不宜再"頻施一攬子猛劑"的措施，應把握貨幣、財稅、土地等政策的出臺時機、節奏和力度協調搭配好，采取陸續出臺、細水長流的辦法。

　　二是實施前瞻性引導調控政策，主動發聲引導市場預期。鑒于預期在房地產市場中具有關鍵作用，房地產宏觀調控要實行前瞻性導引調控政策，在準確預測宏觀經濟與房地產市場未來若干月份可能的變化趨勢的基礎上，主動提前發出政策調整信號和姿態，引導預期向著調控希望目標變化。針對突發事件引起的預期變化，政府部門要做出及時回應，以穩定預期。

　　三是實施適度超前的調控策略，適時或提前出臺相關政策。針對宏觀政策和制度變革效應具有滯后性且變化強度差異，房地產宏觀調控應避免當期政策調控當期或下期市場的作法。應該根據經驗研究確定的政策工具變量的滯后期限，通過對未來若干時期的市場形勢形成的準確預判，適時或提前若干期出臺政策，使政策工具能在最佳滯后效應時點上發揮作用。

　　四是實施分城施策的調控政策，同時要求城市間調控協同配合。城市間的市場形勢既相互區別又相互影響，解決供需空間錯配的問題，一要分城施策：一、二線與三、四線及以下城市應采取完全相反的政策措施；二要協同作戰：作為風向標，要保持一、二線城市市場平穩，防止一、二線城市過度冷熱，帶動和掩護三、四線城市去庫存。

　　五是加快政策主導向制度主導調控的轉變，讓制度改革釋放新需求。在當前宏觀環境和房地產發展階段中，僅憑借單一的調控政策工具已難以實現綜合性目標，克服政策刺激作用邊際遞減，只有通過改革才能一方面釋放出新的需求，另一方面促進房地產供給結構調整。通過調控轉型和工具替換，以相關改革促進房地產的可持續穩健發展。

　　3．對策措施

　　實現以上五個政策目標，應堅持上述五項施策原則，綜合采取金融信貸政策、財稅政策、土地政策、行政政策與制度變革等。

　　金融政策方面，前瞻性采取降息降準政策，差別化調整首付比例等。配合確保6.5%以上的增長底線，2016下半年可再繼續實施一到兩次的降準和降息，同時通過定向操作如SLF、MLF以及PSL與常規操作相結合的方式保持流動性寬裕；針對市場過熱的部分城市，應主要采取金融信貸等經濟手段，不宜出臺限購等力度過猛的行政政策，實施溫和抑制逐步降溫，使其實現"軟著陸"，避免用力過猛導致"硬著陸"；對一線及二線熱點城市，提升首付比例和貸款利率，遏制投機投資炒作。對于三、四線及以下城市，加大公積金貸款力度，提高公積金的覆蓋范圍。

　　財稅政策方面，采取差別化的住房交易稅政策及房產稅試點推廣。對于一線及二線熱點城市，取消交易稅減免的優惠政策；對于三、四線及以下城市，住房交易稅優惠政策不變，同時延長地方財政補貼政策執行時間區間；抓住目前機會，在一線城市和熱點二線城市開征房地產稅。

　　土地政策方面，按照土地與人口掛鉤要求，統籌調整城市土地供應政策，助力扭轉住房供需空間錯配。對于一線及二線熱點城市，增加建設用地（包括住房建設用地）供應指標，提高住房容積率，在商改住的基礎上，實施工改住，調整工業用地的功能；對于三、四線及以下城市，減少和限制土地供給，使城市建設用地及住房供給與其人口規模、經濟發展水平等基本面需求保持動態匹配。

　　行政政策方面，完善行政調控政策，加強市場監測和管理。對于房價等指標超出正常范圍一定程度，實施風險提示制度，根據異常程度確定不同的風險提示層級；實施城市與國有企業雙約談的制度，對房價地價超過合理范圍的，要向具有政府背景的市場參與方實施主管部門約談；加強對一線和二線重點及熱點城市房地產市場的監測和管理；總結和推廣蘇州等經驗，實行房價采取漲停板制度，土地拍賣的熔斷制等。

　　制度變革方面，加快進行相關制度改革，以便盡快發力，防止市場大幅調整。第一，借鑒曾經的藍印戶口制度，將購房住戶納入居住證覆蓋人群。第二，探索實施商品房共有產權制度，實施住房產權分割出售。第三，建立普惠住房金融制度，實現政策性和商業性覆蓋農民工。第四，允許和鼓勵農民工轉讓土地承包權，出售和出租住房。第五，改進地級以下城市的基礎設施與公共服務，實現基礎設施和公共服務城市間均等化。第六，加快國有企業改革，讓其盡快退出競爭性房地產開發行業。

　　五、改革建議：加快住房領域供給側（空間）結構性改革

　　1．發展趨勢

　　中國正在經歷人類歷史上最大規模的城市化進程，一方面，城鎮化蘊藏巨大的潛力，另一方面經濟面臨下行壓力加大，發展需要新動能。研究發現：城市群、大城市、一、二線城市有著巨大的發展潛力，在大城市、城市群內的中小城市和小城鎮，由于受規模經濟和外部經濟的影響，這些城市就業機會多，基礎設施和公共服務好，收入水平高，在大城市和城市群內的中小城市（鎮）、甚至農村的居民，可以分享更加多樣化和高質量的基礎設施和公共服務；相反，邊遠地區的中小城市、城鎮等就業機會不足，公共服務和基礎設施條件較差，政府也缺乏足夠的財力提供完善的基礎設施和公共服務，同時公共服務和基礎設施使用規模不經濟，處于全國經濟空間收縮區域。

　　2．政策問題

　　大城市和城市群里的中小城市、小城鎮（一、二線城市）有著巨大的需求潛力，但由于政策問題，限制大城市的土地供給和住房供給。三、四線尤其是邊緣的中小城市（鎮）需求不足，卻有大量的土地和住房供給，不僅造成房地產的嚴重分化和空間結構失衡，而且導致影響房地產投資對經濟增長的帶動。

　　3．政策建議

　　調整城市發展的方針。放開對大城市的限制，在大城市中心城區人口超過最優規模時，建立多中心，解決城市病；將大中小城市、小城鎮協調發展和以城市群為主體形態結合起來，全面發展城市群內的中小城市和小城鎮。

　　住房供給側（空間）結構性改革。落實到房地產上，放開一、二線城市人口限制，加大一、二線城市和城市群內中小城市的土地和住房供應，實現住房供需匹配，促進住房市場的空間收斂，帶動住房投資增長。同時采取相應措施，通過土地指標的空間交換制度，調節、限制三、四線及以下城市的土地供給和住房供給，將庫存逐步消化。