大國“糧策”

　　本刊記者/胥大偉

　　發于2020.9.21總第965期《中國新聞周刊》

　　糧食安全之憂，正在成為一種周期性話題。

　　2020年的這一輪普遍性關注，并非空穴來風。今年新冠疫情全球流行，一度引發了國際糧食市場波動。“至少25個國家今年將面臨嚴重饑荒風險，全球瀕臨50年來最嚴重的糧食危機。”聯合國世界糧食計劃署與糧農組織近期共同發布的《嚴重糧食不安全熱點地區早期預警》，給出了令人擔憂的預期。

　　為了確保本國供應，疫情發生以來，俄羅斯、越南、埃及、印度等多個國家限制甚至停止糧食出口，全球糧食供應鏈受到很大沖擊，一些嚴重依賴糧食進口的國家更是陷入了極大的被動。

　　這引發了一些人對中國糧食安全的擔心。“最近國內糧食市場與政策調整，伴隨國有部門夏糧收購下降，另外國家最高領導人再次嚴肅強調杜絕餐飲浪費、倡導節約糧食，多方面因素疊加作用下，公眾與學界對糧食安全關注度顯著提升。”北京大學國家發展研究院教授盧鋒在最新的文章中寫道。

　　三農專家、中國社科院學部委員張曉山告訴《中國新聞周刊》，總體上來看，中國實現了“谷物基本自給和口糧絕對安全”。但從長遠看，中國的糧食生產和消費將長期處于“緊平衡”狀態，保障中國的糧食安全仍要未雨綢繆。

　　也有專家指出，在糧食安全“緊平衡”狀態下，最害怕的是市場恐慌，從而導致囤積，進一步加劇恐慌。

　　高庫存是底氣，也是負擔

　　農業農村部提供的數據顯示，2019年中國糧食產量達1.3萬億斤，人均消費口糧原糧150公斤。折合成品糧計算，100公斤的口糧，就能滿足一個中國人一年的消耗需求。農業農村部種植業管理司司長潘文博指出，中國目前的糧食人均占有量是472公斤，高于人均400公斤的國際糧食安全標準線。

　　《中國農業產業發展報告2020》顯示，2019年中國稻谷、小麥和玉米三大主糧的自給率達到98.75%，不存在進口依賴問題。多位受訪專家也對《中國新聞周刊》表示，中國口糧并不缺，糧食安全是完全有保障的。

　　中國保障糧食安全的底氣，很大一部分來自糧食庫存。

　　中國的各級各類糧庫里存了多少糧食？近些年來，在糧食連年增產的光環下，中國三大主糧庫存高企。據統計，2019年我國稻谷、小麥、玉米三大主糧的期末總庫存約為2.8億噸，其中稻谷、小麥兩大口糧的期末庫存量均超歷史最高水平。國家糧食和物資儲備局相關負責人表示，中國稻谷、小麥庫存均能夠滿足全國1年以上需求。這意味著，即使國外斷供，外糧一粒不進，14億中國人照樣有飯吃。

　　南京財經大學糧食經濟研究院院長曹寶明認為，中國國內糧食儲量過多，至少三年之內不存在糧食供給短缺問題。一般而言，衡量一個國家的糧食供給有兩個維度，一是供需，二是產需。曹寶明告訴《中國新聞周刊》，從產需角度，中國的糧食供給是“緊平衡”，但是從供需的角度來看，中國糧食供應是過剩的。

　　具體來看，根據農業農村部、海關總署數據，2019~2020年度，中國稻谷年度總消耗量約為1.97億噸，國內稻谷年度產量約為1.99億噸；中國小麥年度總消耗量約為1.12億噸，年度產量約為1.18億噸，表現為產需“緊平衡”。2019年，中國糧食進口量為1.06億噸，其中谷物和谷物粉1785萬噸，加之2.8億噸的主糧總庫存，糧食供應過剩。

　　中國的水稻、玉米、小麥是產大于需，大量的庫存積壓，但同時大豆、油菜籽又大量進口。“一方面是產多了沒地方放，還有積壓，占用大量的財政資金；另一方面沒有（產量），要大量的進口依賴國外。”農業農村部種植業管理司副司長陳友權認為，這一現狀成為影響國家糧食安全的突出問題之一。

　　中國糧食庫存分為儲備庫存和商品庫存兩大部分，儲備庫存又分為中央儲備和地方儲備兩類。在2008年世界性糧食危機之后，中國建立了以中央儲備為主導、省級儲備為支撐、市縣和企業儲備為基礎的糧食儲備體系。在糧食省長負責制下，地方被要求保持糧食主產區儲存三個月、主銷區儲存六個月、產銷平衡區儲存四個半月的儲備數量。

　　今年以來，上海、云南等省市糧食儲備庫存均居歷史高位。但庫存過高，是另一種負擔。中國農科院農業經濟與發展研究所產業經濟研究室主任鐘鈺在一次調研中對此感觸很深。2019年3月下旬至4月上旬，他隨中國農業科學院課題組奔赴豫鄂兩省進行調研。鐘鈺告訴《中國新聞周刊》，在調查走訪中發現，這些地區的基層糧庫的陳糧比例偏高、儲存時間長，成為無效庫存。

　　其中，鄧州市基層糧站工作人員說，“主產區糧庫的糧食已經裝到嗓子眼了”，但卻因為價格高、流拍率高，基本處于不流通的狀態。課題組還了解到，2019年春季，河南托市糧成交率不足0.2%，湖北的成交率幾乎為0。一家糧企董事長還反映，河南70%~80%的糧食進入了中儲糧的糧庫，而加工企業卻收不到糧食。“糧食在庫里，不出來”，是許多加工企業的共同感受。

　　一些糧食品種出現階段性過剩，更是形成高產量、高收購量、高庫存量“三高”疊加。例如，2015年10月國家糧食局就曾指出，中國各類糧油倉儲企業儲存的糧食數量之大“前所未有”，儲存在露天和簡易存儲設施中的國家政策性糧食數量之多也“前所未有”。高庫存之下，當時中儲糧吉林分公司轄區的玉米、水稻等庫存糧食嚴重超負荷，尤其是玉米倉庫爆滿，“銷不動、調不出、儲不下”。在河南，收儲的政策性糧食超3000萬噸，由于糧庫倉容不足，無法再啟動政策性糧食收儲。

　　國家對各級儲備糧實行的是靜態化管理，儲備規模一經落實，沒有有關部門批準，不得隨意出庫。《經濟日報》曾報道，承儲企業常因計劃指令與市場脫節而貽誤輪換時機，在糧食價格高的時候不能輪出，在糧食價格低的時候不敢收購。儲備糧輪換常常會陷入“高價進、低價出”的困境，輪換差價越來越大，儲備企業虧損嚴重。

　　原河南經濟貿易高級技工學校黨委書記、現任河南省糧食局調研員任偉民曾撰文指出，糧食采購的目的最終都是為了銷售，決不是為了儲存，“托市糧”卻成了例外，大小代理收購點誰都期望延長儲存時間以獲取更多儲存費用和利息補貼，這嚴重扭曲了購銷基本原理。

　　曹寶明認為，糧食的高庫存帶來巨額的財政負擔，也造成糧食品質和價值的下降。國家層面，對不同品種糧食的儲存年限均有明確規定。其中長江以南，稻谷的儲存年限是2~3年，玉米1~2年，豆類1~2年；長江以北，稻谷儲存年限是2~3年，玉米2~3年，豆類1~2年。相較而言，玉米儲存相對簡單，而稻米儲存則并不容易，進行生物傳化困難，對淘汰下來的巨量陳糧的處理無疑是一道難題。

　　三農專家、中國社科院學部委員張曉山認為，糧食不耐儲存，過高的糧食儲備量是一種資源浪費。糧食儲存之后會再有成本，從財政和庫存設施來講，糧食庫存的進一步大幅增加是難以承受的負擔。

　　近十年種糧成本顯著上漲

　　短期或者周期性的糧食供求與價格波動，已經成為威脅中國糧食可持續增長的棘手問題之一，這在學界已經是共識。

　　多位受訪專家指出，保障中國的糧食安全關鍵在于調動農民種糧積極性，要讓農民“種糧不吃虧”。然而對于中國的糧食生產而言，另一道難題是種糧成本高，而農民的收益低。

　　從投入成本上來看，江西省奇盛源農業的數據顯示，一畝水稻育秧、犁田、農藥化肥、收割等各項費用支出共計760元。按照畝產干谷1000斤、每斤糧價1.35元計算，每畝稻田的收益是1350元，扣除成本，每畝利潤只有590元。中央財經大學金融學院教授韓復齡在微博上貼出河北省文安縣辛莊村一畝小麥的收益賬單，按照畝產小麥843斤計算，每畝小麥收益是843元。除去種子、化肥、澆地、農藥、播種、收割等成本，農民種植一畝小麥的凈收益為243元。這其中都沒有計算人工成本。

　　中國人民大學農業與農村發展學院教授毛學峰告訴《中國新聞周刊》，土地成本和勞動力成本上漲是推動中國糧食生產成本不斷提高的關鍵因素。過去十幾年，糧食單位生產成本上漲幅度顯著高于美國和巴西，成本差逐漸拉大。勞動力成本和土地成本高，核心問題在于許多產品的機械化程度有限。

　　為解決農民收益低，提高種糧積極性，中國從2004年先后開始實行四類農業補貼政策，即糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼和農資綜合補貼。2016年，中國推行農業“三項補貼”政策改革，將以往的糧食直補、農資綜合補貼、農作物良種補貼合并為耕地地力保護補貼。

　　但糧食直補政策的“尷尬”之處在于，補貼往往沒有補在糧食上，而是對農民或者農田進行“普惠”補貼，種糧補貼的增長往往帶動農田承租土地租金的上漲，形成爭利局面；其次，金額不大，補貼資金發放環節多，相對農資價格上揚、糧食收益偏低的狀況，小額的補貼對農民種糧積極性推動有限。

　　財政部江西監管局的一份調查報告也佐證了這一點。報告指出，糧食三項補貼對農民吸引力下降，中青年農民不愿種糧。其原因主要是農民種糧比較效益低，目前江西農民種糧食每畝收入不足1000元，只相當于農民4~7天的打工收入；一些地方在實際操作中，以承包耕地數簡單計算農戶種植面積并發放補貼，導致三項補貼成了普惠制的收入補貼，一些農民不種糧但仍然享受糧食直補資金。

　　中國社科院農村發展研究所研究員黨國英對《中國新聞周刊》指出，中國的農業補貼政策需要反思。他認為，如果取消補貼，農民種地更不劃算，但補貼可以減少，重點應放在降成本上。黨國英調查發現，美國的進口糧食糧價比國產糧便宜30%，如果國產糧降價三成，大多數中國農民都會選擇不種地，“一定要搞規模經營來降低成本，一定要推進現代農業”。

　　為了應對種糧高成本的問題，中國自2004年就開始實施糧食最低收購價政策。此前，從1993年開始，中國實施了為期十年的保護價收購政策。兩輪糧食價格形成機制改革的出發點，都是推進糧食價格市場化。但由于種種原因，最終都未能突破價格“藩籬”。

　　張曉山指出，最低收購價和臨時收儲價政策，不隨著種糧成本浮動，稀釋了種糧成本，直接扭曲了市場信號。糧食收購價逐年提高，背離了市場規律，就出現了國產糧收單入庫，進口糧入市的情況。黨國英亦指出，市場出現的糧食品種階段性結構性過剩，都和價格政策調整有關系，表明價格機制反應不敏感。

　　“價補分離市場化改革這是方向。”張曉山告訴《中國新聞周刊》，中國目前實行的是市場導向的農產品價格形成機制改革，“也就是說把補貼和價格，價補分離，價格是價格，補貼是補貼，價格的話要跟著市場走。”

　　毛學峰認為，糧食價格改革整體方向是對的，但是需要考慮政策慣性和多方利益權衡。他建議，改革首先需要形成市場機制，政府不應該對糧食價格作出太多干預，以價格激勵農民種糧；其次需要提高糧食質量，放開價格，實現優質優價。

　　個別糧食產區嚴重退化

　　事實上，覺得種糧“吃虧”的不僅僅是普通農民，還有地方政府。

　　在西南地區的一些地方盛傳“要致富，鏟掉玉米是出路”，糧食生產與經濟發展在無形中被對立起來。鐘鈺在調研中發現，一些地方號召調減玉米改種經濟作物，但首先被調減的都是灌溉條件好、坡度平緩的壩區稻田。

　　糧食生產的投入不足，使得當地糧食產需缺口逐年增加。在鐘鈺調研的云貴2省6縣市中，不論是糧食生產大縣還是生產小縣，自給程度均有不同程度下降。如貴州普定縣口糧消費缺口達46%；貴州水城縣本地水稻產量僅1萬噸；云南宣威全縣糧食總產大致僅夠生豬飼料用量，口糧95%以上需要外調。

　　由于糧食產不足需，上述六縣市糧食調入數量不斷增加，對外依賴程度越來越高，“東北米、河南面”是當地口糧供應的主體。中國農科院的調研報告顯示，云貴兩省正在從糧食產銷平衡區退化為主銷區，退化趨勢正在加快、退化程度不斷加深。報告認為，對糧食安全認識有偏差，是形成這一局面的原因之一。

　　當地在糧食綜合生產能力上也呈現出明顯短板：土地細碎化程度高，規模化程度低，生產成本高，抗自然災害能力弱。在貴州省織金縣種植面積達到20畝以上就算種植大戶，全縣1000多個種植大戶中僅有100戶純種糧。云南省宣威縣糧食生產基本是單家獨戶，耕地流轉率僅10%。由于沒有適度規模經營，糧食生產成本和管理成本偏高。貴州省普定縣化處鎮稻谷每畝收入1000元，算上5個工成本高達1090元。

　　2018年織金、宣威和宜良三縣的糧食機械化率分別為15%、30%和52%，遠低于全國糧食80%的平均水平。中國農科院的調研報告顯示，貴州省有效灌溉面積比重僅為24.7%，云南為29.8%，遠低于50.3%的全國平均水平，位列全國倒數第1和倒數第5。云南畝產500公斤以下的低產田4797.9萬畝，占耕地面積近一半，且大多種糧食作物，自然災害影響大。云南近年來草地貪夜蛾、粘蟲、蚜蟲、螟蟲輪番來襲，蟲害形勢嚴峻。此外當地倉儲和烘干設備缺乏，玉米霉變問題突出。宜良飼料產業園區企業因本地玉米黃曲霉毒素超標50%以上，只能從黑龍江、內蒙古等地調運加工。

　　規模化經營難題同樣困擾著傳統產糧區。相關數據顯示，黑龍江、吉林兩省新型經營主體規模經營已占當地土地面積的一半。但鐘鈺調研發現，黑吉兩省新型主體規模化經營風險在增加。當地土地租金波動加劇，土地經營收益、補貼與土地租金的聯動效應突出顯現，經營好了反而會帶動土地流轉價格的增加。在抗災能力方面，當地農田水利等基礎設施的災害應對能力嚴重不足，農田基建一直缺乏相關政策的有力扶持。此外，保險保障力度低、賠付門檻高，農民獲得賠付有限。

　　目前中國一些產糧大省仍未根本消解“糧食強省—經濟矮省—財政弱省”的窘境，“財糧倒掛”現象明顯，糧食主產區與主銷區之間存在結構性矛盾。

　　毛學峰認為，破解這個矛盾可能需要考慮在糧食主產區給予政策傾斜，但僅靠一點轉移支付解決不了實際問題。張曉山指出，黑龍江、內蒙古等產糧大省是在為保障中國的糧食安全做發展上的犧牲。對于這些產糧大省，應該建立一種回饋機制，調整分配格局，國家財政要更多對產糧大省進行傾斜。

　　多重壓力下的耕地保護

　　“在考慮糧食安全的時候，往往過于關注庫存量。實際上，糧食安全是一個系統工程，短期看是庫存安全，長期看則是產能安全。”中國社會科學院政治學研究所執行研究員陳明撰文指出，藏糧于庫不如藏糧于地、藏糧于技、藏糧于農。

　　耕地保有量是中國糧食安全的“基本盤”。18億畝耕地紅線，是中國確保耕地保有量的約束性指標，它被看成是保障中國糧食安全的“安全線”。2017年，國務院印發《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》，明確要求到2020年、2030年我國耕地保有量要保持在18.65億畝、18.25億畝以上。

　　中國社科院農村發展研究所研究員王小映告訴《中國新聞周刊》，18億畝耕地紅線并非“拍腦門式劃線”，而是土地資源管理等相關部門經過系統研究測算確定的，并通過編制中央、省、市、縣、鄉5級國土空間規劃來實施。18億畝耕地紅線意味著可以保障中國人的口糧安全，也能夠守得住。

　　然而，中國的耕地保護依然面臨多方面壓力。首先是耕地面積的持續減少。中農辦原主任陳錫文曾表示，在2008年之前的11年里，中國耕地總面積減少了1.25億畝，因為分散在各地，又用了11年的過程，所以并沒有引起很多人的警覺。自然資源部在2017年發布的最新一期《中國土地礦產海洋資源統計公報》顯示，2017年末全國耕地面積13486.32萬公頃，年內凈減少耕地面積約91萬畝。

　　耕地減少的同時，耕地拋荒的勢頭也在加劇，存在“季節性拋荒”“非糧化拋荒”“絕對拋荒”。在中國南方山區和丘陵地帶，由于人均耕地面積太少，難以維系農民的基本生存，大面積全年拋荒的耕地隨處可見。

　　除了耕地的減少，中國當前耕地過度利用、土壤污染，導致耕地質量的下降，正成為威脅中國糧食安全的另一個隱憂。農業農村部部長韓長賦撰文指出，近年來，中國耕地總面積一直穩定在20.3億畝左右，但耕地負載逐年加大。從數量看，全國新增建設用地占用耕地年均約為480萬畝，雖有占補平衡，但2010年至2017年耕地凈減少780多萬畝。從質量看，不少地方耕地退化、污染嚴重，一些地方占好地、補壞地，占水地、補旱地，2016年全國優高等耕地面積僅占29.5%。

　　據中農集團研究發展中心副主任武軼介紹，目前，中國耕地基礎地力對糧食生產的貢獻率僅為50%~60%，比歐美發達國家低20個百分點。中國農業的面源污染、耕地酸化和板結化等問題十分突出。此外，據中國科學院地理資源所專家測算，我國每生產一公斤糧食，約耗費一噸水。目前北方的糧食產量已遠高于南方，但占全國總耕地60%以上的淮河及以北地區僅擁有不到20%的水資源，資源環境約束不斷收緊。

　　多位專家對《中國新聞周刊》表示，中國的耕地保護面臨的最主要挑戰仍是城市化快速擴張和土地利用的粗放浪費。王小映認為，中國的基本國情，就是人地關系的極不和諧，當前中國又處于城鎮化、工業化快速發展時期，一方面要保證糧食安全，另一方面要保障城市建設用地，兩者間極難平衡。

　　在洶涌的城市化浪潮之下，帶給糧食安全的另一個隱憂是，大量農民進城，加劇了農村勞動力的短缺，影響糧食生產。例如湖南和江西兩省是雙季稻區，因為勞動力的減少，不少地方慢慢變成只種一季稻。

　　農業勞動力大量向外轉移，在這個過程中，伴隨著大批量的土地流轉。目前，流轉承包地的農戶已經超過7000萬戶，但中國農村的現實仍是“大國小農”。第三次農業普查數據顯示，我國全國小農戶數量占到農業經營主體98%以上，小農戶從業人員占農業從業人員90%，小農戶經營耕地面積占總耕地面積的70%。我國現在的農戶有2.3億戶，戶均經營規模7.8畝，經營耕地10畝以下的農戶有2.1億戶，這是個小規模甚至超小規模的經營格局。

　　張曉山告訴《中國新聞周刊》，中國2億多農戶中，真正把土地流轉，實現適度規模經營只占其中的30%~40%。張曉山認為，農業規模經營，可以提高勞動生產率，但在這個過程當中，不可能把這些小農戶都能夠從農業中驅趕出去。事實上，農村中老年人組成的“5060部隊”正在擔負著中國糧食生產的重任。

　　被跨國糧商掌握的“命門”

　　8月25日，中美再簽農產品進口大單。中國再次購買了20.4萬噸的美國大豆和40.8萬噸的美國玉米。《中國新聞周刊》從農業農村部獲悉，隨著中美第一階段經貿協議落實，自美國進口大豆有望繼續增加。

　　不僅僅是大豆，中國在棉花、植物油、糖和肉類等農產品方面，每年都有大額的進口需求。事實上，中國已經成為全球最大的糧食進口國，年進口額高達1800億美元。

　　中央農辦、農業農村部專家委員，國務院發展研究中心學術委員會原秘書長程國強告訴《中國新聞周刊》，中國想要維持農產品供需總體平衡，經測算需要38.5億畝的種植面積，而國內只有25億畝的種植面積，這意味著13.5億畝種植面積缺口，是通過進口來解決的。

　　程國強指出，中國雖然是全球最大糧食進口國，但在全球糧食市場上，并沒有形成一個相對完整且合理的供應鏈，且中國糧食進口來源相對集中，進口渠道較為單一。例如大宗谷物貿易，中國往往都是通過跨國糧食公司來進行采購。

　　跨國糧食公司事實上控制了全球的糧食貿易與流通體系，這套體系影響著全球糧食的穩定供給。以大豆為例，中國主要的進口國是巴西、美國、阿根廷，而以ADM、邦基、嘉吉和路易·達孚為首的國際糧商，控制著南美和美國70%以上的大豆貨源。程國強告訴《中國新聞周刊》，國際糧商的商業邏輯最核心之處在于掌握倉儲，掌握倉儲設施意味著控制了貨源。“國際糧商把農產品從產地到倉儲，再到港口航運等物流環節，最后到目標市場，整個全球供應鏈牢牢抓在手上，國際市場價格怎么波動，對他們而言只是左手和右手的關系。”程國強說。

　　近10年來，隨著中國消費結構的升級，肉、蛋、奶消費增長空間巨大，國際糧商關注于投資產業鏈上游的飼料供給端，部分外資則在國內的養殖行業介入較深。

　　程國強認為，跨國糧商在國內的投資行為，只是遵循了商業邏輯，不應將商業邏輯政治化。相反，中國的糧食企業應該多學習國際糧商如何布局全球糧食的供應產業鏈體系。

　　在程國強看來，日本的糧食安全保障策略就值得中國借鑒。近年來，以熱量計算的日本綜合糧食自給率一直徘徊在40%左右。若按實體農產品來計算，日本的糧食自給率只有29%。2017年，《經濟學人》雜志發布的《全球糧食安全指數報告》顯示，日本在113個參與統計國家中排名第18位，遠高于排在第45位的中國。早在上世紀70年代初，日本就通過“海外屯田”為主的投資方式，嘗試利用海外資源確保本國糧食的穩定供給。

　　程國強建議，應鼓勵中國糧食企業走出去，深度參與農業資源豐富國家的農業產業體系，布局倉儲、物流等供應鏈，同時培養一些“鐵桿”貿易伙伴，擺脫對傳統農業出口大國的依賴，抵御可能出現的貿易風險。