爭議多年的戶籍制度改革方案昨天塵埃落定。國務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（下稱《意見》），在2020年之前，將有1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，暫時沒有落戶的，逐步享受當(dāng)?shù)鼗竟卜⻊?wù)。

昨天，包括公安部、教育部、人社部、發(fā)改委官員在內(nèi)的8位副部級官員齊聚國務(wù)院新聞辦公室，為新鮮出爐的《意見》進(jìn)行解讀。

這次戶籍制度的改革不僅是落戶政策的調(diào)整，還包括要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，全面實施居住證制度，健全人口信息管理制度等多個方面。

“這次戶籍制度改革決心之大、力度之大、涉及面之廣、措施之實是以往所沒有的。”公安部副部長黃明在昨天的新聞發(fā)布會上說。

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授葉裕民在接受《第一財經(jīng)（微博)日報》采訪時表示，《意見》系統(tǒng)全面地提出了中國戶籍改革的解決方案，采取戶籍和居住證“兩條腿”走路的方式來解決困擾多時的公共服務(wù)均等化的難題。

戶籍制度一元化

中國自上世紀(jì)50年代中期開始實行城鄉(xiāng)二元的戶籍制度，隨著大批農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)打工，戶籍制度成為他們?nèi)谌氤鞘械闹饕系K，城市長期以來以戶籍人口為核心的公共服務(wù)供給模式將這批人阻擋在外，這也成為中國社會不公平的重要表現(xiàn)。

13年前，時任福建省省長的習(xí)近平對此早有論述。習(xí)近平在其博士論文《中國農(nóng)村市場化研究》中認(rèn)為，取消城鄉(xiāng)二元戶籍制度，是歷史發(fā)展的必然趨勢，政府應(yīng)理智而勇敢地面對這一現(xiàn)實。

《意見》提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能。

清華大學(xué)就業(yè)與社保研究中心主任楊燕綏對《第一財經(jīng)日報》表示，建立城鄉(xiāng)一體的居民戶口登記制度是戶籍改革邁出的第一步，政府先把同一地區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)“打開”，使居民先在戶籍所在地流動起來，異地之間的流動則采用居住證制度。

實際上，這項改革并不是新鮮事。近年來，中國已經(jīng)有多個地區(qū)取消了農(nóng)業(yè)戶口，城鄉(xiāng)實行統(tǒng)一的戶籍制度。

葉裕民認(rèn)為，從形式上來取消戶籍的二元化并沒有太大的意義。戶籍本身并不重要，關(guān)鍵是不同戶籍上附著的公共服務(wù)是不同的。

“如果不進(jìn)行公共服務(wù)的改革，戶籍制度一元化使兩個群體的差異變成了一個群體內(nèi)部的差異，與原來并沒有本質(zhì)的區(qū)別。”葉裕民說。

中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇也對本報記者表示，實行一元化的戶籍制度所要解決的是同一地區(qū)的城鄉(xiāng)差異問題，但這已經(jīng)不是關(guān)鍵的問題，戶籍制度更嚴(yán)重的是地區(qū)之間的差異，如果不實行全國統(tǒng)一的社會保障制度，這種地區(qū)差異很難消除。

公共服務(wù)與居住證掛鉤

對于異地之間的流動，下一步中國將全面建立居住證制度，公民凡是在設(shè)區(qū)的市級以上城市居住半年以上都可以領(lǐng)取居住證，居住證的持有者根據(jù)自身社保和居住年限的不同條件，享受不同的公共服務(wù)權(quán)利。

《意見》提出，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機制。

居住證持有人享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊膭趧泳蜆I(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理服務(wù)等權(quán)利。

另一方面，以連續(xù)居住年限和參加社會保險年限等為條件，逐步享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊闹械嚷殬I(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會福利、社會救助等權(quán)利，同時結(jié)合隨遷子女在當(dāng)?shù)剡B續(xù)就學(xué)年限等情況，逐步享有隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格。

葉裕民說，這是個“分層級享受不同公共服務(wù)”的設(shè)計，為農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力在城市的生活提供上升的空間。

農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力在不同的年齡段有對公共服務(wù)不同的需求，隨著他們持有居住證時間的加長，居住證能享受的公共服務(wù)也在增加，這為農(nóng)民工提供了一個良好的預(yù)期。

楊燕綏認(rèn)為，就政府來說，之前他們提供公共服務(wù)只認(rèn)“本地戶籍”這一個證，現(xiàn)在加上居住證之后變成了“1.5”個證，居住證不能完全代替戶籍，但它正在承載一部分附著在戶籍上的公共職能。

葉裕民說，農(nóng)民工之所以不愿意在城市落戶的重要原因，是他們看不到城市好的前景，因而不愿意放棄在農(nóng)村的“一畝三分地”，但那些土地帶給他們的保障是非常有限的。若是戶籍改革之后，他們能夠享有基本的公共服務(wù)并且能夠把家人都帶到城市，城市對他們的吸引力仍然是很大的。

《意見》第四部分也特別提出要切實保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權(quán)益，一方面要完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場；另一方面也強調(diào)，在尊重農(nóng)民意愿前提下開展試點。現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。

大中城市仍為人口遷移熱點區(qū)域

依據(jù)國務(wù)院戶籍制度改革的《意見》，中國將實行差別化的落戶政策，村鎮(zhèn)和小城市租房可落戶，北上廣等特大城市要嚴(yán)格控制人口規(guī)模。

《意見》決定，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。并要求所有500萬人口以上的大城市統(tǒng)一建立積分制度，建立公開透明的落戶機制。

習(xí)近平在上述論文中提出的戶籍改革“路線圖”亦與《意見》合拍：可在一些小城鎮(zhèn)實行不再有城鄉(xiāng)限制的新的戶籍管理制度，取得局部突破后，再分為中等城市、大城市和特大城市等不同層次循序推開。

在《意見》規(guī)定的落戶條件中，社保繳納是一個硬指標(biāo)。最近幾年很多地方在提供公共服務(wù)時都設(shè)定了社保繳納的門檻。《意見》規(guī)定，中等城市對于參加城鎮(zhèn)社會保險年限的要求不得超過3年，大城市不得超過5年。

葉裕民表示，當(dāng)前比較尷尬的是，農(nóng)民工的流向和戶籍制度改革引導(dǎo)的方向是相反的，全國跨省外出打工的農(nóng)民工主要集中在大城市和特大城市，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國有一半農(nóng)民工集中于中國的前十大城市，其中四分之一集中于前四大城市。

雖然政府已經(jīng)全面放開了建制鎮(zhèn)和小城市以及一部分中等城市的落戶限制，但由于中國的農(nóng)民工主要是以就業(yè)為導(dǎo)向的，這些城市難以提供足夠多的就業(yè)崗位，對他們來說缺乏大城市的吸引力。

“未來大中城市仍然是承載農(nóng)民工市民化的主要戰(zhàn)場。”葉裕民說。

對財政及失業(yè)率統(tǒng)計的影響

中國戶籍改革多年來難以取得根本突破的重要原因之一，是無法解決公共服務(wù)均等化的成本問題。這次國務(wù)院戶籍改革的《意見》提出，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。

財政部副部長王保安表示，關(guān)于財政轉(zhuǎn)移支付制度同國家戶籍管理制度改革掛鉤問題，財政政策設(shè)計已經(jīng)具備了一定的基礎(chǔ)。近兩年，隨著戶籍制度的管理改革和探索，相應(yīng)的財政轉(zhuǎn)移支付制度在與戶籍制度管理匹配、協(xié)調(diào)方面做了許多有益的探索。

楊志勇認(rèn)為，很多財稅政策說起來容易而執(zhí)行起來卻很難。由于中國地區(qū)差異非常大，導(dǎo)致事權(quán)和支出責(zé)任就很難劃分。公共服務(wù)主要由流入地負(fù)責(zé)，但實際上流入地對于流動人口掌握的信息是有限的。

最典型的是教育，流入地的教育部門并不掌握會有多少孩子來參加義務(wù)教育，隨遷子女入學(xué)必須有戶口所在地提供證明，這些都使得流入地教育部門難以提前進(jìn)行財政安排。

楊燕綏說，中國公共服務(wù)均等化投入分擔(dān)機制之所以難以建立的一個重要原因是，由于缺乏居民檔案管理，各級政府都“心中沒數(shù)”，中央政府的轉(zhuǎn)移支付缺乏科學(xué)的依據(jù)。

與此同時，戶籍制度改革還將引發(fā)更為廣泛的連鎖效應(yīng)。

數(shù)日前，官方機構(gòu)首度正式披露了調(diào)查失業(yè)率，6月末，全國31個大城市城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率為5.05%，已連續(xù)4個月下降。這是中國官方首次正式發(fā)布城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率數(shù)據(jù)，此前官方公布的統(tǒng)計指標(biāo)中通常使用的是城鎮(zhèn)登記失業(yè)率。

一名官方機構(gòu)研究人士昨日告訴本報，登記失業(yè)率中沒有包含外來人口，也沒有包括農(nóng)村地區(qū)存在的大量失業(yè)人口，并且存在人為控制失業(yè)率指標(biāo)。

隨著《意見》的明確，失業(yè)率和人口城鎮(zhèn)化等一系列數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑將發(fā)生變化。本報記者采訪的專家均認(rèn)為，戶籍改革后的計算方式將更科學(xué)。

昨日的國務(wù)院常務(wù)會議提出，擴大調(diào)查失業(yè)率統(tǒng)計范圍，完善辦法，由統(tǒng)計部門依法適時發(fā)布大城市調(diào)查失業(yè)率數(shù)據(jù)，以更加全面動態(tài)反映失業(yè)情況，讓社會和公眾及時了解經(jīng)濟社會發(fā)展態(tài)勢，使宏觀經(jīng)濟決策更加“心中有數(shù)”，為促進(jìn)比較充分的就業(yè)提供支持。