全面推行林長制，是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的制度創(chuàng)新，是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手和特色機(jī)制。2020年《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》就曾提出“推行林長制”。

　　近日，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于全面推行林長制的意見》，系統(tǒng)部署全面推行林長制的總體要求、主要任務(wù)和保障措施，標(biāo)志著我國已基本完成林長制改革的頂層設(shè)計(jì)，邁入實(shí)質(zhì)性實(shí)施階段。

　　《森林法》《草原法》亟待修改

　　林長制改革以山水林田湖草沙生命共同體的系統(tǒng)治理為理念，以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心，以形成黨政同責(zé)、屬地負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、源頭治理、全域覆蓋的長效機(jī)制為內(nèi)容。因此，林長制不僅以由地方各級黨委或政府負(fù)責(zé)同志擔(dān)任各級林（草）長為特色與抓手，更是森林草原資源管理體制的全面革新。

　　實(shí)現(xiàn)這一改革目標(biāo)，必須通過專門立法系統(tǒng)規(guī)定林長制的組織機(jī)構(gòu)、權(quán)責(zé)體系、監(jiān)督考核、法律責(zé)任等基礎(chǔ)制度，為林長制的全面實(shí)施筑牢法治根基、夯實(shí)制度基礎(chǔ)。

　　《關(guān)于全面推行林長制的意見》提出“全面落實(shí)森林法、草原法等法律法規(guī)”。但現(xiàn)行《草原法》尚未規(guī)定林（草）長制度，2019年修訂的《森林法》雖在總則第4條第2款規(guī)定了“建立林長制”，但在規(guī)范性質(zhì)上屬于授權(quán)性規(guī)范，這兩部法律的修訂均早于《關(guān)于全面推行林長制的意見》，已與《關(guān)于全面推行林長制的意見》提出的全面推行林長制的理念與總體要求不相適應(yīng)，亟待修改。

　　首先，《森林法》《草原法》應(yīng)當(dāng)及時(shí)將全面建立林長制規(guī)定為義務(wù)性規(guī)范，使之成為地方人民政府的法定義務(wù)。

　　其次，更新林草資源監(jiān)督管理體制的規(guī)定，妥善處理地方各級黨委和政府保護(hù)發(fā)展森林草原資源的主體責(zé)任與各級人民政府林草主管部門的監(jiān)管責(zé)任的關(guān)系。

　　最后，在發(fā)展規(guī)劃、資源保護(hù)、監(jiān)督檢查等實(shí)體制度方面也要引入林長制的相關(guān)內(nèi)容。

　　推進(jìn)林長制立法的幾個(gè)要點(diǎn)

　　應(yīng)該指出，制定專門的國家層面立法尤有必要。部分試點(diǎn)地區(qū)人民代表大會(huì)頒布地方性法規(guī)推行林長制，比如安徽省安慶市人大常委會(huì)2019年通過《安慶市實(shí)施林長制條例》，2019年黃山市人民政府常務(wù)會(huì)議通過《黃山市林長制規(guī)定》，安徽省也于近日公布《安徽省林長制條例（草案征求意見稿）》并公開征求意見。

　　由此可見，為全面貫徹《關(guān)于全面推行林長制的意見》，各地會(huì)密集地制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，為林長制進(jìn)行專門地方立法。這些地方立法對地方制度改革與實(shí)踐探索起到了很大的規(guī)范與促進(jìn)作用，但由缺乏統(tǒng)一的上位法作為依據(jù)，仍存較大的完善空間。

　　從推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度推進(jìn)林長制，需要防止短期效應(yīng)、構(gòu)建長效機(jī)制，這亟待國家進(jìn)行專門的林長制立法，這樣一部全國性立法應(yīng)當(dāng)規(guī)定以下一些要點(diǎn)。

　　一是統(tǒng)一規(guī)定林長制的適用范圍，對《關(guān)于全面推行林長制的意見》確定的“區(qū)域、資源特點(diǎn)和自然生態(tài)系統(tǒng)完整性”考量因素進(jìn)行具體化規(guī)定，并做好與相關(guān)法律規(guī)定的自然資源管理體制的協(xié)調(diào)、銜接工作，避免在管理對象上出現(xiàn)交叉、重疊與缺位。

　　二是體系化規(guī)定林長制的管理體制，明確省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級林長的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、事權(quán)配置及職責(zé)任務(wù)。

　　三是規(guī)定林長制的基本制度體系，包括林長會(huì)議制度、林長信息化建設(shè)制度、監(jiān)督考核制度、資金保障制度、部門協(xié)作制度、公眾參與制度等。

　　四是明確規(guī)定林長制中的多元主體在未履行法定義務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，以保障林長制的強(qiáng)制性和約束力。

　　制定一部統(tǒng)一規(guī)范林長制的專門立法十分必要。只有從現(xiàn)在起研究林長制的立法規(guī)律、加快立法進(jìn)程，才能為實(shí)現(xiàn)我國提出的“確保到2022年6月全面建立林長制”的目標(biāo)提供法治保障，加快推進(jìn)生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)。

　　作者 劉超 系華僑大學(xué)法學(xué)院院長