◆潘翻番 曹勝熙

　　國家治理體系與國家治理能力是相輔相成的有機整體。只有構建良好的國家治理體系，才能提高國家治理能力。構建現代化的國家治理體系，要使政府、市場與社會三者形成一種共生、互補的關系，并在相互耦合中形成整體性的制度結構模式，通過制定完善的法律制度體系，明確各治理主體的責任。環境治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。推進環境治理現代化，重在堅持和完善生態文明制度體系，用制度確保生態環境領域治理體系和治理能力現代化水平不斷提升，最終實現生態環境質量的全面改善。

　　黨的十八大以來，生態文明建設納入“五位一體”總體布局，中央全面深化改革領導小組先后審議通過40多項生態文明建設和環境保護改革方案，形成了以《生態文明體制改革總體方案》為綱領的“1+6”生態文明制度體系。環境法制保障進一步強化，形成了具有“四梁八柱”性質的生態環境保護制度體系。嚴格的生態環境保護制度為環境治理現代化提供了可靠保障。

　　在推進環境治理進程中，我國逐步樹立了發展和保護相統一、人與自然和諧共處的價值理念體系，集中體現為習近平生態文明思想。“綠水青山就是金山銀山”深刻闡述了堅持環境保護將倒逼轉型發展，進而轉化為更高質量的經濟發展成果。“兩山”理念體現了發展理念和發展方式的深刻變革，為實現我國環境治理體系和治理能力現代化提供了有力的現實指導和價值指引。

　　建立健全現代化環境治理體系，環境治理能力不斷增強

　　隨著環境治理體系和治理能力現代化進程的深入推進，我國生態環境保護制度體系不斷完善，環境治理價值體系牢固樹立，環境治理體系建立健全，環境治理能力持續增強。

　　現代化環境治理體系的建立健全，首先表現為央地間環境權責的進一步厘清和環境治理領導責任體系的不斷完善。長期以來，我國的基層環境治理機構嵌入在中央地方政府的“條塊”關系之中。受“條塊分割”體制和地方保護主義的影響，基層環境治理普遍存在事權和財權不匹配的矛盾以及責任模糊的問題。2016年中共中央、國務院印發的《關于省以下環保機構監測

　　監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》為我國環保機構垂直管理改革明確了方向。環境監測監察執法事權上收有利于確保環境監測數據的真實性，有利于減少地方政府的不當干預，有利于樹立環境監察執法權威，有利于有效解決跨界污染問題。

　　環境治理體系的健全完善還表現在企業污染治理主體責任的落實。我國已建立較為完善的環境監測、監管體系和企業事業單位環境信息公開制度，在企業污染物減排方面取得了顯著的成效。

　　此外，環境治理體系的健全完善表現在環境治理的全民行動體系初步建立。2015年實施的新環保法將“信息公開和公眾參與”單列一章，進一步強化了公眾參與在環境治理中的重要性。2015年，原環境保護部印發《環境保護公眾參與辦法》，明確提出公眾可以通過座談會、專家論證會、聽證會等方式參與環境治理，為公眾參與環境治理提供了制度保障。

　　環境治理能力的增強則表現在生態環境保護主管部門的組織能力不斷增強。過去40年，國務院機構改革每10年為一個臺階，持續提升環境保護主管機構的部門建置和組織能力。2018年組建的生態環境部將原環境保護部的職責，其他部門的應對氣候變化和減排職責，監督地下水污染職責，編制水功能區劃、排污口設置管理、流域水環境保護職責，監督指導農業面源污染治理職責，海洋環境保護職責等進行整合，進一步增強了生態環境部門的職能。

　　環境治理能力的增強還表現在生態環境部門的技術能力不斷增強。2016年，原環境保護部印發《生態環境大數據建設總體方案》，生態環境綜合決策科學化、生態環境監測精準化、生態環境公共服務便民化更上新臺階。2020年已經初步構建環保“一張圖”大數據信息系統，全面實現“一網通辦”。生態環境部已經建立了完善的全國城市空氣質量實時發布平臺。

　　進一步推進環境治理現代化的建議

　　為進一步推進環境治理現代化，筆者提出如下展望與建議：

　　進一步理順經濟發展與生態環境保護之間的關系。在推進環境治理現代化建設過程中，不走西方國家先污染、后治理的老路，要尊重客觀發展規律，堅持系統觀念，讓生態環境保護與經濟高質量發展相協調，避免從單個部門角度出發孤立、片面、就事論事地處理問題。中國特色社會主義進入新時代，一方面，人民群眾的福利效用函數發生了改變，生態破壞和環境污染的成本大大提高；另一方面，部分傳統制造業的發展瓶頸日益凸顯，土地、勞動力和資源環境的成本日益增加，生產要素的邊際收益日益遞減。堅持高質量發展，堅持以經濟建設為中心，是黨的基本路線的要求，環境治理體系與經濟治理體系間需要增強協調。應將頂層設計與漸進治理相結合，尊重產業結構升級轉換和梯度轉移規律，促進低碳環保技術發展和創新。

　　進一步落實環境治理的領導責任體系，妥善處理好垂直管理改革中的央地間權責匹配問題。垂直管理改革以后的地方生態環境部門不再接受屬地管理，但與此同時，新環保法要求地方政府對本行政區域內環境質量負責。因此，需要統籌考慮地方環境治理的財政需求，加快研究制定與央地財政支出相匹配的財權劃分改革方案，除重點區域流域、跨區域、國際合作等環境治理重大事務外，明確主要由地方財政承擔環境治理支出責任。

　　進一步明確環境治理的企業主體責任。妥善處理好排污許可制度與環評制度的關系。在時間上，新建項目必須在產生排污行為之前申領排污許可證。在內容上，環境影響評價審批文件中與污染物排放相關內容要納入排污許可證。著力解決環境治理中的信息不對稱問題。應積極推廣自愿型、信息型環境政策工具，強化企業的環境責任主體意識。例如，在化工行業積極踐行責任關懷理念，設立企業開放日，建立企業負責人和管理者培訓制度，從根本上消除信息不對稱下的企業道德風險行為。

　　作者單位：潘翻番，中央財經大學政府管理學院；曹勝熙，國務院發展研究中心