今年的中央1號文件全面分析我國農業農村發展面臨的形勢和任務，對解決在經濟增速放緩背景下繼續強化農業基礎地位、促進農民持續增收的重大課題，應對在資源環境硬約束下保障農產品有效供給和質量安全、提升農業可持續發展能力的重大挑戰，作出了全面部署。當前，我國經濟發展進入新常態，農業農村經濟發展的國內外環境發生重大變化，農業產業安全、糧食安全和農產品質量安全問題凸顯，成為制約我國農業發展的基本問題。貫徹落實中央1號文件精神，解決和應對好我國農業發展面臨的課題與挑戰，必須守住農業安全底線。

　　農業產業安全面臨新挑戰

　　建設現代農業，加快轉變農業發展方式，一個重要目的是提高農業效益。但近年來我國主要農產品生產成本持續攀升，國內糧棉油糖價格高于國際市場，對提高農業效益、維護農業產業安全帶來新挑戰。

　　大宗農產品國內外價差不斷擴大。隨著勞動力、土地、環境保護等成本不斷提高，我國農業成本快速上升。2006—2012年，我國水稻、小麥、玉米、棉花、油菜籽、甘蔗價格年均漲幅均低于同期成本漲幅，到2013年我國大宗農產品國內價格已全面高于國際價格。2014年前5個月，大米、小麥、玉米、大豆、棉花、食糖國內外價差分別為每噸318元、451元、924元、1484元、7078元、2766元。

　　關稅的防火墻作用受到削弱。近年來，主要農產品進口稅后價低于國內最低保護價和臨時收儲價，關稅的防火墻作用受到削弱。這導致邊收儲邊進口，政策成本過高。2013—2014年度我國臨時收儲玉米6919萬噸，臨儲棉花629萬噸，每噸棉花庫存1年的利息和維護成本在2000元左右。臨儲菜籽油高達600萬噸，若按當前市場價格銷售，價差損失超過150億元。食糖臨儲庫存累計500萬噸左右，隱虧估計超過200億元。

　　進口對國內農業產業影響加深。受價差驅動，我國主要農產品進口激增。“大豆之殤”是我國農業產業安全問題的典型表現。我國大豆種植戶均面積小，難有規模效益，生產成本比美國高30%以上。由于大豆市場高度開放，國內大豆種植比較效益低，導致大豆種植面積不斷減少。食糖進口價格過低，導致國內價格持續下跌，造成糖企全面虧損、蔗農收入下降。國內外價差不斷擴大，是造成洋貨入市、國貨入庫的根本原因。

　　糧食產業持續健康發展受到威脅。雖然當前我國糧食進口量并不大，但由于進口受國內外價差驅動，國內糧食產業發展受到威脅。2013年，越南秈米價格低廉，國內企業進口動力強勁，造成南方秈稻庫存積壓、銷售困難。玉米國內供給和庫存充裕，但仍然保持一定數量的凈進口。在國內糧食連年增產、庫容緊張的情況下，進口激增進一步加劇了國內“賣糧難”局面。

　　糧食安全面臨新挑戰

　　中央1號文件把“不斷增強糧食生產能力”作為第一條，凸顯了確保糧食安全、守住“谷物基本自給、口糧絕對安全”底線的重要性。盡管我國糧食產量十一連增、產能達6億多噸且庫存充足，但隨著工業化、城鎮化進程加快以及農業開放度提高，我國糧食安全面臨新挑戰。

　　增產潛力減弱，保持產能難度加大。2003—2014年的糧食十一連增實際是波動型的微增。11年間，不同年份增產幅度差異較大，最高增幅是2004年的9%，最低是2009年的0.4%，且近4年有逐年減小趨勢，在高基數上繼續增產難度越來越大。我國糧食發展綱要要求到2020年糧食產能達5.5億噸以上，盡管2013年糧食產量已超過該目標，但受耕地面積逐年減少、自然災害和資源環境制約，在農業科技沒有重大突破的情況下，保持現有糧食產能難度加大。

　　生產成本快速上升，糧食價格提升空間減小。據測算，從1995年到2011年，我國3種谷物和大豆每畝產出量分別增長29.1%和32.8%，但按可比價格計算，同期每畝總成本分別增長110.2%和91.8%，收益率都明顯下降。直接生產成本上升是推動農業生產總成本上升的主要力量，包括化肥、農藥、農膜、機械作業、勞動力等，這些投入占總成本的80%以上，而且近幾年仍在上升。糧食價格缺乏高關稅保護，難以相應上漲，這就使糧食生產缺乏必要的利益激勵。

　　進口快速增長，糧食安全戰略受到挑戰。自2009年我國谷物由凈出口轉為凈進口以來，進口量一路激增。盡管目前我國三大谷物進口量保持在關稅配額之內，但按目前生產成本和價格增長趨勢推算，今后5—7年三大谷物以配額外關稅稅率進口將成為現實。我國對于征收配額外關稅后的進口是完全放開的，這將給“以我為主”和“適度進口”的國家糧食安全戰略帶來挑戰。

　　種糧比較效益低，流轉土地“非糧化”較為普遍。2011年，種植蘋果、蔬菜、花生的每畝凈利潤分別為4612元、2558元、723元，而種植3種主糧的平均收益只有251元。新型農業經營主體接手流轉土地后“非糧化”現象較為突出。截至2012年底，全國流轉后用于種植糧食作物的土地面積為1.56億畝，占總流轉面積的56%。截至2013年底，有些種糧大省土地流轉后“非糧”比例增加了20%—30%。

　　農產品質量安全面臨新挑戰

　　調查顯示，目前城市居民感到最不放心、最不安全的社會問題是食品藥品安全。因此，中央1號文件專門部署“提升農產品質量和食品安全水平”，具有很強的現實針對性。

　　引發農產品質量安全問題的因素多。一是農業生產環境影響。據專家估算，我國糧食生產每年因重金屬污染造成直接經濟損失超過200億元，環境污染嚴重地區的農產品質量安全難以保障。二是農業生產技術影響。我國農業生產技術比較落后，非科學使用農藥、化肥、除草劑等現象屢見不鮮。三是經營方式及市場影響。我國有2.5億農戶和約50萬個農產品加工企業，組織化程度較低，分散經營的模式很難實行標準化生產，在利益驅動下農產品質量控制往往被忽視。

　　農產品質量安全監管難度大。從農田到餐桌的整個食物鏈條中，種、養、收以及初加工等環節是決定農產品質量安全的基礎。相對于食品安全，農產品質量安全更加難以控制。一方面，化肥、飼料、農藥、獸藥等各類投入品使用的技術千差萬別，生產經營者眾多，農產品種類繁多，難以全面監管。另一方面，農產品中微生物、重金屬、獸藥和農藥殘留等有害物指標，以目前的檢測技術，再考慮成本等因素，難以全面檢測。

　　確保我國農業安全的對策

　　農業安全問題直接關系人民生活和國家安全，必須按照中央1號文件提出的“穩糧增收、提質增效、創新驅動”總要求，從戰略高度積極應對。

　　完善農業產業安全戰略。在涉農國際貿易談判中堅持糧棉油糖關稅稅率不減讓、關稅配額不擴大、農業“黃箱”支持空間不削減。加強產業損害預警，積極利用“兩反一保”措施，使貿易救濟常態化。研究建立農業產業損害補償機制，加強對國內產業的貿易補償，對因進口農產品競爭而受到損害的農業產業和農民提供補償性援助。

　　實施差別化的糧食安全戰略。根據“谷物基本自給、口糧絕對安全”的要求，區分口糧、工業用糧和飼料糧的不同需求特點，明確國內必須保有的基本面積和基本產量，確定農業支持優先重點。合理確定糧食進口預警閾值，運用有效手段把握進口時機和節奏，確保進口規模適度適當。

　　強化農業支持戰略。一是完善財政支農長效機制。探索“普惠制”與“特惠制”相結合的財政支農政策，使真正從事農業生產的經營主體得到更多補貼。逐步擴大“綠箱”支持政策，調整改進“黃箱”支持政策。二是明確金融部門支農責任。明確金融機構在支持農業和服務糧食安全方面的責任。加大國家對涉農貸款的補貼支持力度。三是明確大型涉農企業糧食安全方面的保障責任。對經營大宗農產品且達到一定市場份額的大型企業，實行強制性信息報告制度和庫存儲備制度，規定規模以上糧油經銷企業必須建立相應規模的糧食安全儲備庫存，明確其在糧食安全方面的法定保障責任。

　　推進農業“走出去”和市場多元化戰略。完善農業“走出去”政策支持體系，加強組織和監管。一是抓住重點環節，突出重點領域，主攻周邊國家，發揮企業主體作用。二是建立多元穩定可靠的進口渠道，充分利用雙邊協定和多邊協定，把握好農產品進口規模和節奏，穩定進口來源。三是把農業“走出去”與市場多元化戰略有機結合起來，提升“走出去”對象國的生產能力，為建立多元穩定可靠的進口渠道夯實基礎。四是積極參與全球糧食市場交易，爭取掌握糧食價格國際話語權。

　　實施農產品質量安全提升戰略。一是加強政府對農產品質量安全的監管。明確農業部門在初級農產品質量安全標準、檢測、監督、認證以及市場準入等方面的主導地位。完善法律法規，加強執法隊伍建設，強化農業部門對違法違規農產品的處罰管理。二是加快農業標準化步伐。加大農產品標準化生產示范區、無公害農產品示范基地、養殖小區、示范農場、出口產品及原料基地建設力度，發揮其示范帶動作用。加強農民教育培訓，提高農業管理者和農產品生產者素質。三是加快農產品質量安全追溯體系建設。建立全程可追溯、互聯共享的農產品質量和食品安全信息平臺，加快農產品質量安全溯源技術的應用，實行優質農產品標簽制。