為進(jìn)一步深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革，切實(shí)激發(fā)民間投資活力，國(guó)務(wù)院辦公廳近日轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，對(duì)政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制(以下簡(jiǎn)稱“新機(jī)制”)提出具體要求。

　　政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式在我國(guó)實(shí)施以來(lái)，一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動(dòng)有效投資的作用，但在實(shí)踐中也存在一些亟待解決的課題。新機(jī)制會(huì)帶來(lái)哪些新變化?記者采訪獲知，新機(jī)制與以往PPP政策的差異主要有三方面：聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與，全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式。

　　聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目

　　能形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流預(yù)期，從源頭上防范新增地方隱性債務(wù)

　　根據(jù)《意見(jiàn)》，PPP項(xiàng)目應(yīng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，明確收費(fèi)渠道和方式，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本、具備一定投資回報(bào)，不因采用PPP模式額外新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任。

　　國(guó)家發(fā)展改革委投資司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，PPP主要分為基于使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)、基于公共部門(政府)付費(fèi)的私人融資計(jì)劃兩種模式。此前，部分以政府付費(fèi)為主的PPP項(xiàng)目收益不足甚至缺乏收益來(lái)源，政府方向社會(huì)資本承諾固定回報(bào)或保障最低收益進(jìn)行補(bǔ)足，提前鎖定、固化政府未來(lái)支出責(zé)任。

　　國(guó)家發(fā)展改革委投資研究所融資室副主任李澤正表示，新機(jī)制強(qiáng)調(diào)“聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目”，要求項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本、具備一定投資回報(bào)，從源頭上防范新增地方隱性債務(wù)。清華大學(xué)投融資政策研究中心助理研究員王盈盈認(rèn)為，具有使用者付費(fèi)基礎(chǔ)的項(xiàng)目通常符合社會(huì)公眾實(shí)際需求，能形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流預(yù)期，聚焦這些項(xiàng)目，有利于擠出可能過(guò)度超前建設(shè)或者相對(duì)滯后的項(xiàng)目。

　　《意見(jiàn)》提出，政府可在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，在項(xiàng)目建設(shè)期對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持;政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。除此之外，不得通過(guò)可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等任何方式，使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本。

　　“新機(jī)制并不完全排除政府投資支持和政府付費(fèi)，但嚴(yán)格限制了政府支出條件。”中國(guó)國(guó)際工程咨詢有限公司研究中心副主任徐成彬表示，按照新機(jī)制，政府投資支持主要是在項(xiàng)目建設(shè)期，可通過(guò)政府資本金注入或建設(shè)投資補(bǔ)助等形式實(shí)現(xiàn)，如果涉及政府資本金注入，應(yīng)按照《政府投資條例》要求，納入政府投資項(xiàng)目管理;政府付費(fèi)是在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，“按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)”通常采用行業(yè)或區(qū)域規(guī)定的統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，與項(xiàng)目是否采用PPP模式不直接相關(guān)，也不會(huì)因?yàn)椴捎肞PP模式而新增政府支出責(zé)任。

　　優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與

　　堅(jiān)持初衷、回歸本源，將進(jìn)一步調(diào)動(dòng)民間資本參與項(xiàng)目積極性

　　業(yè)內(nèi)專家表示，過(guò)去實(shí)施的PPP項(xiàng)目中，不少中央企業(yè)和地方國(guó)企作為社會(huì)資本角色參與，盡管發(fā)揮了積極作用，但對(duì)民間投資形成一定程度的擠出效應(yīng)。《意見(jiàn)》提出，要堅(jiān)持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與PPP新建(含改擴(kuò)建)項(xiàng)目。

　　“新機(jī)制明確了優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與。”國(guó)家發(fā)展改革委投資司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，《意見(jiàn)》提出要最大程度鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與PPP新建(含改擴(kuò)建)項(xiàng)目，并根據(jù)不同項(xiàng)目公共屬性強(qiáng)弱，將PPP新建(含改擴(kuò)建)項(xiàng)目分為三類，同時(shí)制定了《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建(含改擴(kuò)建)項(xiàng)目清單(2023年版)》(以下簡(jiǎn)稱《清單》)。

　　徐成彬表示，《清單》實(shí)行分類管理：一是市場(chǎng)化程度較高、公共屬性較弱的項(xiàng)目，如垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，應(yīng)由民營(yíng)企業(yè)獨(dú)資或控股;二是關(guān)系國(guó)計(jì)民生、公共屬性較強(qiáng)的項(xiàng)目，如城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱項(xiàng)目，民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%;三是涉及國(guó)家安全、公共屬性強(qiáng)的項(xiàng)目，如具有發(fā)電功能的大中型水利項(xiàng)目，應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營(yíng)企業(yè)參與。“三類項(xiàng)目的投資規(guī)模、公益屬性、建設(shè)難度逐漸遞進(jìn)，民營(yíng)股權(quán)參與比例總體趨減，但第二、三類項(xiàng)目并不排除有能力的民營(yíng)企業(yè)獨(dú)資或控股。”徐成彬說(shuō)。

　　《意見(jiàn)》還明確，對(duì)《清單》所列領(lǐng)域以外的PPP項(xiàng)目，也可積極鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與;外商投資企業(yè)參與PPP項(xiàng)目，按照外商投資管理有關(guān)要求并參照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。國(guó)家發(fā)展改革委將及時(shí)收集、整理各方面對(duì)清單實(shí)施過(guò)程中的意見(jiàn)建議，并結(jié)合投資管理新形勢(shì)新要求，對(duì)項(xiàng)目清單進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

　　國(guó)家發(fā)展改革委投資司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，新機(jī)制將特許經(jīng)營(yíng)期限延長(zhǎng)至40年，投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的項(xiàng)目還可以適當(dāng)延長(zhǎng)，明確通過(guò)加強(qiáng)管理、降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等獲得的額外收益主要?dú)w特許經(jīng)營(yíng)者所有，均有助于提升民間資本參與項(xiàng)目積極性。

　　全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式

　　風(fēng)險(xiǎn)可控、監(jiān)管嚴(yán)密，將保證PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展陽(yáng)光運(yùn)行

　　《意見(jiàn)》提出，PPP應(yīng)全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施，并在合同中明確約定建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期間的資產(chǎn)權(quán)屬，清晰界定各方權(quán)責(zé)利關(guān)系。

　　受訪專家認(rèn)為，特許經(jīng)營(yíng)模式風(fēng)險(xiǎn)可控、監(jiān)管嚴(yán)密、投資回報(bào)路徑清晰，新機(jī)制提出PPP項(xiàng)目應(yīng)全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施，有利于形成更好的政策和市場(chǎng)環(huán)境，防止出現(xiàn)不規(guī)范的模式和潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

　　為規(guī)范推進(jìn)建設(shè)實(shí)施，《意見(jiàn)》從嚴(yán)格審核特許經(jīng)營(yíng)方案、公平選擇特許經(jīng)營(yíng)者、規(guī)范簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、嚴(yán)格履行投資管理程序、做好項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施管理等方面提出一系列措施。

　　“為公平選擇特許經(jīng)營(yíng)者，新機(jī)制明確將項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方案、收費(fèi)單價(jià)、特許經(jīng)營(yíng)期限等作為選擇特許經(jīng)營(yíng)者的重要評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，并關(guān)注項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)運(yùn)營(yíng)能力、企業(yè)綜合實(shí)力和信用評(píng)級(jí)狀況。”徐成彬說(shuō)，這些公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)條件不再像以往過(guò)于強(qiáng)調(diào)融資和施工能力，有利于優(yōu)秀的民營(yíng)企業(yè)脫穎而出。

　　根據(jù)《意見(jiàn)》，2023年2月PPP項(xiàng)目清理核查前未完成招標(biāo)采購(gòu)程序的以及后續(xù)新實(shí)施的PPP項(xiàng)目，均應(yīng)按照新機(jī)制執(zhí)行。

　　國(guó)家發(fā)展改革委投資司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，地方各級(jí)政府要規(guī)范推進(jìn)本級(jí)政府事權(quán)范圍內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，依法依規(guī)明確特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，切實(shí)負(fù)起主體責(zé)任;社會(huì)資本方和咨詢機(jī)構(gòu)要全面準(zhǔn)確理解新機(jī)制內(nèi)涵，客觀合理地從專業(yè)角度推動(dòng)具體項(xiàng)目。(記者 劉志強(qiáng))