不到一年中，政府核準(zhǔn)的投資目錄兩次修訂，方向是縮減核準(zhǔn)范圍、下放核準(zhǔn)權(quán)限；但相關(guān)政策能否落實(shí)、權(quán)力下放后監(jiān)管及配套改革能否到位，仍待觀察

　　實(shí)施近十年未動的政府核準(zhǔn)投資目錄，在“處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用”在大背景下，不到一年中被兩次修訂。

　　繼去年12月中旬國務(wù)院發(fā)布《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2013年本）》后，目前該目錄2014年本的推出也已基本準(zhǔn)備就緒。

　　10月8日的國務(wù)院常務(wù)會議決定再次修訂《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》（下稱《目錄》），并確定幾項(xiàng)原則：一是進(jìn)一步縮減核準(zhǔn)范圍。對市場競爭充分、企業(yè)能自我調(diào)節(jié)、可以用經(jīng)濟(jì)和法律手段有效調(diào)控的項(xiàng)目，由核準(zhǔn)改為備案；二是進(jìn)一步下放核準(zhǔn)權(quán)限。對現(xiàn)階段仍需核準(zhǔn)的項(xiàng)目，明確中央部門和地方責(zé)任；三是進(jìn)一步完善監(jiān)管。下放的核準(zhǔn)事項(xiàng)由地方政府按國家規(guī)劃進(jìn)行核準(zhǔn)，并落實(shí)“各負(fù)其責(zé)、依法監(jiān)管”要求，建立完善縱橫聯(lián)動協(xié)管機(jī)制。

　　國家發(fā)改委投資司副司長張明倫在10月14日的例行發(fā)布會上告訴財(cái)新記者，目前發(fā)改委提出的2014年本《目錄》已經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議審議通過，下一步將其修改完善后報(bào)請國務(wù)院盡快發(fā)布實(shí)施。“今年一定會推出。”他強(qiáng)調(diào)。

　　按目前的方案，2014年本的《目錄》較2013年本將有以下的變化：一是將城市道路、供水、化肥等15類項(xiàng)目取消核準(zhǔn)，改為備案；除少數(shù)另有規(guī)定，境外投資項(xiàng)目一律取消核準(zhǔn)改為備案；二是向地方政府全部或部分下放通用機(jī)場、非跨境跨省電網(wǎng)等23類項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)限。

　　“我們測算，中央層面的核準(zhǔn)工作量將減少大約40%，再加上2013年比以前減少了大約60%，本屆政府前兩年中央層面的核準(zhǔn)工作量總共大約減少了76%。”張明倫稱。

　　在中國投資協(xié)會會長張漢亞看來，這次的權(quán)限下放“力度很大，按國務(wù)院要求能下放的就盡量下放了。”不過，他提醒，需要注意下放過程中的政策配套問題，“原來項(xiàng)目核準(zhǔn)要有環(huán)保、土地等這些配套的審批，今后很多核準(zhǔn)權(quán)限下放后，如果環(huán)保部門和國土部門的審批沒有下放，企業(yè)還是得拿著文件來回跑。希望這次會做得更穩(wěn)妥一些。”

　　一年內(nèi)兩次修訂

　　作為2004年投資體制改革的重要內(nèi)容，國務(wù)院發(fā)布了《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》（2004年本），嚴(yán)格限定實(shí)行政府核準(zhǔn)制的范圍，規(guī)定該《目錄》外的企業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)行備案制，并稱根據(jù)情況變化，將適時(shí)調(diào)整。然而，在隨后九年中，《目錄》一直未得到修訂。2009年，發(fā)改委高層曾稱正在抓緊修訂《目錄》，爭取盡快出臺，但最終擱淺。

　　十八屆三中全會提出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題，是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。推進(jìn)行政審批制度改革，被認(rèn)為是簡政放權(quán)的突破口之一。投資核準(zhǔn)松綁再次啟動。

　　2013年12月中旬，歷經(jīng)部門利益較量的2013年版《目錄》最終出臺。這次修訂共取消、下放和轉(zhuǎn)出涉及企業(yè)的投資核準(zhǔn)事項(xiàng)49項(xiàng)。比如，交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，取消對企業(yè)投資擴(kuò)建民用機(jī)場項(xiàng)目的核準(zhǔn)，下放城市快速軌道交通項(xiàng)目等的核準(zhǔn)權(quán)限；原材料、設(shè)備制造、加工業(yè)領(lǐng)域，也取消或下放一批項(xiàng)目的核準(zhǔn)權(quán)限。不過，放權(quán)力度還不夠。

　　今年6月，國家發(fā)改委秘書長李樸民就表示，要繼續(xù)修訂政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄，將原計(jì)劃2015年再次修訂核準(zhǔn)目錄的工作任務(wù)提前到今年完成。發(fā)改委固定資產(chǎn)投資司司長黃民表示，力爭在9月左右上報(bào)國務(wù)院。

　　從目前的2014本《目錄》出臺的進(jìn)度看，投資核準(zhǔn)松綁基本如約推進(jìn)。

　　考慮到化解產(chǎn)能過剩，《目錄》（2013本）未對鋼鐵、水泥、電解鋁和船舶等產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)項(xiàng)目的核準(zhǔn)權(quán)限作出調(diào)整。另外，在能源領(lǐng)域也保留了對部分火電、熱電、煤炭開發(fā)項(xiàng)目的核準(zhǔn)。當(dāng)前，產(chǎn)能過剩壓力依然存在，在2014年版的修訂中，這些領(lǐng)域的核準(zhǔn)權(quán)限可能還將暫時(shí)保留。

　　境外投資核準(zhǔn)一律取消

　　此次修訂，除了縮減境內(nèi)投資核準(zhǔn)項(xiàng)目，還決定“除少數(shù)另有規(guī)定，境外投資項(xiàng)目一律取消核準(zhǔn)改為備案”。這意味著，境外投資項(xiàng)目是否核準(zhǔn)，將不再受投資規(guī)模的限制。

　　為便利企業(yè)境外投資，《目錄》（2013年本）已經(jīng)較大幅降低對中國企業(yè)海外投資的審批要求。2013年修訂之后，只有中方投資10億美元及以上項(xiàng)目，涉及敏感國家和地區(qū)、敏感行業(yè)的項(xiàng)目，需要由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)；除此之外，央企投資項(xiàng)目和地方企業(yè)投資3億美元以上的項(xiàng)目，報(bào)國家發(fā)改委備案。國內(nèi)企業(yè)在境外投資開辦企業(yè)（金融企業(yè)除外），涉及敏感國家和地區(qū)、敏感行業(yè)時(shí)由商務(wù)部核準(zhǔn)，其他情形下央企報(bào)商務(wù)部備案，地方企業(yè)報(bào)省級政府備案。

　　而在《目錄》（2004年本）中，企業(yè)境外投資不僅按資源類與非資源類劃分，而且區(qū)分核準(zhǔn)與否的中方企業(yè)投資限額分別為資源類3000萬美元、非資源類1000萬美元。

　　多年從事企業(yè)跨境并購?fù)顿Y業(yè)務(wù)的中倫律師事務(wù)所合伙人李俊杰表示，在中國企業(yè)的對外投資中，中方投資額10億美元以上或涉及敏感行業(yè)的項(xiàng)目比例并不高，有意赴敏感國家和地區(qū)投資的中國企業(yè)更在少數(shù)。所以，修改后的《目錄》實(shí)施之后，大部分中國企業(yè)的對外投資項(xiàng)目將無需預(yù)先獲得中國政府的批準(zhǔn)，將大大簡化交易流程。

　　他告訴財(cái)新記者，近年來發(fā)改委和商務(wù)部的審批時(shí)間都有所縮短，而且允許并聯(lián)推進(jìn)，中國企業(yè)海外投資獲批的總時(shí)間的確縮短了，而且大部分地方允許網(wǎng)上申報(bào)，也為企業(yè)提供了便利。

　　對于中國海外投資審批體制的進(jìn)一步改革，李俊杰更關(guān)注的是國家發(fā)改委現(xiàn)行的“項(xiàng)目信息報(bào)告”制度是否會繼續(xù)。

　　目前，發(fā)改委要求，投資額1億美元以上項(xiàng)目的中國公司在對外簽署約束性協(xié)議、提出約束性報(bào)價(jià)及向?qū)Ψ絿遥ǖ貐^(qū)）政府審查部門提出申請之前，要向發(fā)改委提交項(xiàng)目信息報(bào)告。發(fā)改委對于通過此報(bào)告程序的項(xiàng)目出具確認(rèn)函，這在業(yè)內(nèi)常被稱為“小路條”，目的是避免多家中國企業(yè)爭奪同一家海外目標(biāo)公司“自相殘殺”。

　　然而，現(xiàn)實(shí)中這項(xiàng)規(guī)定卻常常被市場主體挑戰(zhàn)。這方面的案例先后有中聯(lián)重科與三一重工對普茨邁斯特達(dá)的收購、清華紫光與浦東科技對銳迪科的收購。

　　“如果一家企業(yè)海外投資超過3億美元但低于10億美元，未獲‘小路條’即與外方簽署協(xié)議，政府是否給予備案？”李俊杰提出疑問。

　　此外，中國海外投資并購審批需經(jīng)過發(fā)改委、商務(wù)部和外管局等多部門審批，程序冗繁。在李俊杰看來，可以探討把發(fā)改委和商務(wù)部門的備案程序合并。

　　監(jiān)管和配套改革需到位

　　從新一屆政府上任以來的舉措看，中央推進(jìn)投融資體制改革、簡政放權(quán)的決心不小，但相關(guān)政策能否落實(shí)、權(quán)力下放后監(jiān)管及配套改革能否到位，仍有待觀察。

　　今年6月，國務(wù)院委托國家行政學(xué)院、中科院、國研中心、全國工商聯(lián)四家機(jī)構(gòu)，對“取消和下放行政審批事項(xiàng)”的政策落實(shí)情況進(jìn)行評估。其中，國家行政學(xué)院的調(diào)研中就涉及對發(fā)改委在2013本《目錄》中下放的企業(yè)投資擴(kuò)建民用機(jī)場項(xiàng)目核準(zhǔn)、企業(yè)投資風(fēng)電站項(xiàng)目核準(zhǔn)等多項(xiàng)下放權(quán)限的評估。

　　在談到評估感受時(shí)，國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副教授黃錕告訴財(cái)新記者，企業(yè)的確感受到了便利，但權(quán)力下放的力度還可以更大些。此外，部門之間的協(xié)調(diào)、事中事后的監(jiān)管、地方承接能力等多方面仍有待加強(qiáng)。

　　比如，評估過程中有企業(yè)提出：“放權(quán)的時(shí)候應(yīng)該部門聯(lián)動，一項(xiàng)審批可能涉及多個(gè)部門，單個(gè)部門取消或下放就不徹底。審批時(shí)涉及到哪些部門，取消或下放時(shí)也應(yīng)該由這些部門共同實(shí)施。”

　　對此，在與國家行政學(xué)院的評估座談會上，國家發(fā)改委也反映，一些問題制約著已下放和取消行政審批改革項(xiàng)目的效果，也影響進(jìn)一步深化改革。例如，許多審批的前置條件審批程序太長，而且發(fā)改委涉及的項(xiàng)目下放了，但土地、環(huán)保仍沒下放，結(jié)果使得企業(yè)既要跑省里，又要跑中央的國土、環(huán)保部門，過去主要是由國家發(fā)改委一方協(xié)調(diào)，審批權(quán)下放后，效率反而降低了。

　　此外，大量行政審批權(quán)限的快速下放，地方在監(jiān)管和制度建設(shè)等方面面臨承接能力不足的問題。審批權(quán)下放后，對企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的措施之一是，政府規(guī)定企業(yè)項(xiàng)目需要經(jīng)過第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的規(guī)劃、土地、環(huán)保、建筑、節(jié)能評估、可行性研究等方面的評估。

　　國家行政學(xué)院的一份評估報(bào)告顯示，企業(yè)普遍感覺監(jiān)管評估負(fù)擔(dān)過重。一是目前規(guī)定企業(yè)需要做的各類評估事項(xiàng)種類多、耗時(shí)長、價(jià)格高，如投資1億元的項(xiàng)目，僅可行性研究報(bào)告就需費(fèi)用50萬元，負(fù)擔(dān)太重；二是這些具有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)太少，業(yè)務(wù)量太多，根本忙不過來，最終都變成皮包公司、變成承包商，不僅導(dǎo)致專業(yè)評估市場太混亂，而且耗時(shí)長，效率低，影響了企業(yè)效率。

　　10月8日的國務(wù)院常務(wù)會議提出，要堅(jiān)持放管并重，加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管。依托投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺，結(jié)合企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，建立投資項(xiàng)目建設(shè)信息報(bào)告和企業(yè)信用檔案制度，并向社會公開有關(guān)信息。要同步下移監(jiān)管與核準(zhǔn)、備案權(quán)限，用有效的“放”和“管”營造公平競爭的市場環(huán)境。

　　張漢亞對財(cái)新記者強(qiáng)調(diào)：“權(quán)力下放之后重點(diǎn)就轉(zhuǎn)向監(jiān)管了，而且投資項(xiàng)目涉及的部門很多，一定要有一些配套的改革。”