文旅產業基金作為產業投資基金的一個重要分支，其投資重點主要定位于旅游業，旨在通過市場化融資平臺引導社會資金流向，籌集發展資金，促進旅游基礎設施和旅游景區的開發建設、助推旅游產業的結構升級以及挖掘和培育優質旅游上市資源等。

　　一、產業基金投向文旅項目的相關監管政策

　　關于基金的投融資監管政策文件體系龐雜，本文僅對政府及各部委對文旅項目的相關金融政策進行梳理，基金本身的投融資監管政策將撰文另述。

　　(一)國家級監管政策梳理

　　1、《文化部 國家旅游局關于促進文化與旅游結合發展的指導意見》

　　文化部、國家旅游局于2009年8月31日發布《關于促進文化與旅游結合發展的指導意見》，推動文化與旅游相結合，鼓勵主題公園、旅游度假區設立連鎖網吧、游戲游藝場所等設施。

　　2、〔2009〕41號文《關于加快發展旅游業的意見》

　　2009年12月1日，國務院發布〔2009〕41號文《關于加快發展旅游業的意見》，要求放寬旅游市場準入，簡化審批手續，鼓勵社會資本公平參與旅游業發展，鼓勵各種所有制企業依法投資旅游產業。推進國有旅游企業改組改制，支持民營和中小旅游企業發展，支持各類企業跨行業、跨地區、跨所有制兼并重組。

　　41號文提出的措施中重點包括：加大政府投入和加大金融支持。對符合旅游市場準入條件和信貸原則的旅游企業和旅游項目，要加大多種形式的融資授信支持，合理確定貸款期限和貸款利率。符合條件的旅游企業可享受中小企業貸款優惠政策。支持符合條件的旅游企業發行短期融資券、企業債券和中期票據，積極鼓勵符合條件的旅游企業在中小企業板和創業板上市融資。鼓勵消費金融公司在試點過程中積極提供旅游消費信貸服務。

　　3、〔2012〕32號文《關于金融支持旅游業加快發展的若干意見》

　　2012年2月7日，中國人民銀行聯合發展改革委、旅游局、銀監會證監會、保監會、外匯局發布銀發〔2012〕32號文《關于金融支持旅游業加快發展的若干意見》。政策規定：

　　創新發展符合旅游業特點的信貸產品和模式。鼓勵金融機構在依法合規、風險可控和符合國家產業政策的基礎上，探索開展旅游景區經營權質押和門票收入權質押業務，積極開展旅游企業建設用地使用權抵押、林權抵押等抵質押貸款業務。加快完善各項資產和權益的抵質押登記和評估工作。針對旅游企業財務特點，積極為旅游企業提供固定資產貸款、項目融資貸款、流動資金貸款、融資租賃、票據貼現、資金結算、現金管理等綜合金融服務。

　　4、〔2012〕280號文《關于鼓勵和引導民間資本投資旅游業的實施意見》

　　2012年6月5日，國家旅游局發布旅辦發〔2012〕280號文《關于鼓勵和引導民間資本投資旅游業的實施意見》，政策規定：

　　加大對民間旅游投資的金融支持力度。對符合信貸原則的民營旅游企業和民間投資旅游項目，要加大多種形式的融資授信支持，合理確定貸款期限和貸款利率。符合條件的民營旅游企業可享受中小企業貸款優惠政策。對有資源優勢和市場潛力但暫時經營困難的企業，金融機構要按規定積極給予信貸支持。進一步完善旅游企業融資擔保等信用體系，加大各類信用擔保機構對旅游企業和旅游項目的擔保力度。拓寬民營旅游企業融資渠道，金融機構對商業性開發景區可以開辦依托景區經營權和門票收入等質押貸款業務。鼓勵中小旅游企業和鄉村旅游經營戶以互助聯保方式實現小額融資。支持符合條件的旅游企業發行短期融資券、企業債券和中期票據，積極鼓勵符合條件的旅游企業上市融資。

　　5、〔2014〕31號文《關于促進旅游業改革發展的若干意見》

　　2014年8月9日，國務院出臺〔2014〕31號文《關于促進旅游業改革發展的若干意見》，提出要加大財政金融對旅游產業的支持，通過政府引導推動設立旅游產業基金。旅游產業投資基金對我國旅游產業的跨越發展具有非常重大的意義。

　　措施中包括：加大財政金融扶持。國家支持服務業、中小企業、新農村建設、扶貧開發、節能減排等專項資金，要將符合條件的旅游企業和項目納入支持范圍。政府引導，推動設立旅游產業基金。支持符合條件的旅游企業上市，通過企業債、公司債、中小企業私募債、短期融資券、中期票據、中小企業集合票據等債務融資工具，加強債券市場對旅游企業的支持力度，發展旅游項目資產證券化產品。加大對小型微型旅游企業和鄉村旅游的信貸支持。

　　措施中還包括：優化土地利用政策。堅持節約集約用地，按照土地利用總體規劃、城鄉規劃安排旅游用地的規模和布局，嚴格控制旅游設施建設占用耕地。年度土地供應要適當增加旅游業發展用地。進一步細化利用荒地、荒坡、荒灘、垃圾場、廢棄礦山、邊遠海島和石漠化土地開發旅游項目的支持措施。在符合規劃和用途管制的前提下，鼓勵農村集體經濟組織依法以集體經營性建設用地使用權入股、聯營等形式與其他單位、個人共同開辦旅游企業。

　　6、〔2014〕60號文《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》

　　2014年11月16日，國務院發布國發〔2014〕60號文《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，政策規定：

　　推廣政府和社會資本合作(PPP)模式。認真總結經驗，加強政策引導，在公共服務、資源環境、生態保護、基礎設施等領域，積極推廣PPP模式，規范選擇項目合作伙伴，引入社會資本，增強公共產品供給能力。政府有關部門要嚴格按照預算管理有關法律法規，完善財政補貼制度，切實控制和防范財政風險。健全PPP模式的法規體系，保障項目順利運行。鼓勵通過PPP方式盤活存量資源，變現資金要用于重點領域建設。

　　7、〔2015〕62號文《關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》

　　2015年8月，國務院辦公廳印發〔2015〕62號文《關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》，提出設立中國旅游產業促進基金，鼓勵有條件的地方政府設立旅游產業促進基金。支持企業通過政府和社會資本合作(PPP)模式投資、建設、運營旅游項目。各級人民政府要加大對國家重點旅游景區、“一帶一路”及長江經濟帶等重點旅游線路、集中連片特困地區生態旅游開發和鄉村旅游扶貧村等旅游基礎設施和公共服務設施的支持力度。

　　措施中包括：拓展旅游企業融資渠道。支持符合條件的旅游企業上市，鼓勵金融機構按照風險可控、商業可持續原則加大對旅游企業的信貸支持。積極發展旅游投資項目資產證券化產品，推進旅游項目產權與經營權交易平臺建設。積極引導預期收益好、品牌認可度高的旅游企業探索通過相關收費權、經營權抵(質)押等方式融資籌資。鼓勵旅游裝備出口，加大對大型旅游裝備出口的信貸支持。

　　措施中還包括：大力發展特色旅游城鎮。推動新型城鎮化建設與現代旅游產業發展有機結合，到2020年建設一批集觀光、休閑、度假、養生、購物等功能于一體的全國特色旅游城鎮和特色景觀旅游名鎮。

　　8、〔2016〕8號文《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》

　　2016年2月6日，國務院發布國發〔2016〕8號文《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，主要包括以下措施：

　　(1)金融方面政策

　　專項建設基金要擴大支持新型城鎮化建設的覆蓋面，安排專門資金定向支持城市基礎設施和公共服務設施建設、特色小城鎮功能提升等。鼓勵開發銀行、農業發展銀行創新信貸模式和產品，針對新型城鎮化項目設計差別化融資模式與償債機制。鼓勵商業銀行開發面向新型城鎮化的金融服務和產品。鼓勵公共基金、保險資金等參與具有穩定收益的城市基礎設施項目建設和運營。鼓勵地方利用財政資金和社會資金設立城鎮化發展基金，鼓勵地方整合政府投資平臺設立城鎮化投資平臺。支持城市政府推行基礎設施和租賃房資產證券化，提高城市基礎設施項目直接融資比重。

　　(2)政府層面措施

　　深化政府和社會資本合作。進一步放寬準入條件，廣泛吸引社會資本參與城市基礎設施和市政公用設施建設和運營。

　　加大政府投入力度。優化政府投資結構，安排專項資金重點支持農業轉移人口市民化相關配套設施建設。編制公開透明的政府資產負債表，允許有條件的地區通過發行地方政府債券等多種方式拓寬城市建設融資渠道。省級政府舉債使用方向要向新型城鎮化傾斜。

　　(3)土地政策

　　規范推進城鄉建設用地增減掛鉤。全面實行城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策。

　　建立城鎮低效用地再開發激勵機制。允許存量土地使用權人在不違反法律法規、符合相關規劃的前提下，按照有關規定經批準后對土地進行再開發。在國家、改造者、土地權利人之間合理分配“三舊”(舊城鎮、舊廠房、舊村莊)改造的土地收益。

　　完善土地經營權和宅基地使用權流轉機制。

　　9、〔2016〕70號文《國務院關于印發“十三五”旅游業發展規劃的通知》

　　2016年12月7日，國務院發布〔2016〕70號文《國務院關于印發“十三五”旅游業發展規劃的通知》，政策規定：實施“旅游+”戰略，推動旅游與城鎮化、新型工業化、農業現代化和現代服務業的融合發展，拓展旅游發展新領域。完善城市旅游基礎設施和公共服務設施，支持大型旅游綜合體、主題功能區、中央游憩區等建設。加強規劃引導和規范管理，推動主題公園創新發展。建設一批旅游風情小鎮和特色景觀名鎮。

　　(二)地方監管政策梳理

　　產業基金投向文旅項目的地方政策各地發文不少，本文僅作部分展示。

　　1、《江蘇省省政府關于推進旅游業供給側結構性改革促進旅游投資和消費的意見》(蘇政發〔2016〕134號)

　　2、《遼寧省關于促進旅游產業改革發展的實施意見》(遼市政發〔2015〕38號)

　　3、《北京市旅游條例》(十四屆34號)

　　4、《新疆旅游業發展三年行動計劃》(2013-2015)

　　5、《陜西省人民政府關于促進旅游業改革發展的實施意見》(陜政發〔2015〕23號)

　　6、《陜西省人民政府辦公廳關于促進旅游投資和消費的實施意見》(2016年1月20日)

　　7、《山西省人民政府關于促進旅游業改革發展的意見》(晉政發〔2015〕17號)

　　8、《山西省人民政府辦公廳關于進一步促進旅游投資和消費的實施意見》(晉政辦發〔2016〕160號)

　　9、《四川省人民政府辦公廳關于大力發展鄉村旅游合作社的指導意見》(川辦函〔2016〕65號)

　　10、《關于進一步促進旅游業加快發展的若干意見》(東府辦〔2015〕20號)

　　11、《河北省人民政府關于進一步加快旅游業實現跨越式發展的若干意見》(冀政〔2012〕22號)

　　12、《中共貴州省委 貴州省人民政府關于支持貴陽市加快旅游業發展的意見》(2014年7月21日)

　　13、《關于加快股權投資基金業發展的若干意見》(晉政發(2017)19號)

　　14、《關于促進首都金融產業發展的意見實施細則》(京發改〔2005〕2736號)、《關于促進股權投資基金發展的意見》(京發改〔2005〕197號)

　　15、《關于本市股權投資企業工商登記等事項的通知》(滬金融辦通〔2011〕10號)、《浦東新區人民政府關于印發促進金融業發展財政扶持辦法的通知》(浦府〔2012〕202號10號)、《浦東新區促進金融業發展財政扶持辦法實施細則》

　　16、《深圳市人民政府印發關于促進股權投資基金業發展的若干規定的通知》(深府〔2010〕103號)、《關于進一步支持股權投資基金業發展有關事項的通知》

　　17、《廣州市人民政府辦公廳印發關于促進廣州股權投資市場規范發展暫行辦法(修訂)的通知》(穗府辦〔2015〕5號)、《廣州市人民政府關于印發加快發展總部經濟實施意見及配套文件的通知》、《廣州市人民政府關于印發加快發展總部經濟實施意見及配套文件的通知》(穗府〔2013〕14號)、《廣州市人民政府辦公廳印發關于支持國家金融監管部門駐粵機構和金融機構在廣州國際金融城建設自用辦公用房若干規定的通知》(穗府辦〔2013〕48號)

　　18、《珠海市橫琴新區鼓勵股權投資基金企業及股權投資基金管理企業發展的試行辦法》(珠橫新管〔2012〕21號)和《橫琴新區促進股權投資基金業發展的實施意見》(珠橫新管〔2012〕22號)

　　19、《<天津市促進現代服務業發展財稅優惠政策〉的通知》(津財金[2012]24號)、《天津股權投資企業和股權投資管理機構管理辦法》(津發改財金 [2011] 675 號)、《天津股權投資企業和股權投資管理機構管理辦法補充通知》 (津發改財金 [2012] 146 號)、《關于加強股權投資企業和股權投資管理機構管工作的通知》 (津發改財金 [2012] 1047 號)和《支持服務業發展的有關財稅政策匯編》

　　20、《關于加快賀勝金融小鎮建設發展的意見》(咸政發〔2016〕14號)

　　21、《西藏自治區人民政府關于印發西藏自治區企業所得稅政策實施辦法的通知》(藏政發〔2014〕51號)以及《西藏自治區人民政府關于印發西藏自治區招商引資若干規定的通知》(藏政發〔2014〕103號)。

　　22、《關于在喀什、霍爾果斯經濟開發區試行特別機制和特殊政策的意見》、霍爾果斯經濟開發區招商引資財稅優惠政策(試行)、關于印發《克拉瑪依市促進股權投資類企業發展暫行辦法》的通知(新克政發〔2013〕27號)

　　23、《市政府關于加快我市私募金融服務業發展的實施意見》杭政函〔2015〕149號

　　二、基金投向特色小鎮項目的監管政策

　　基金投向特色小鎮的監管政策是國家和各部委對于推動旅游業發展的政策細化和補充。

　　(一)國家級監管政策梳理

　　1、〔2016〕147號文《關于開展特色小鎮培育工作的通知》

　　2016年7月1日，住房城鄉建設部聯合國家發展改革委、財政部發布建村〔2016〕147號文《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，重點包括：

　　到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮，引領帶動全國小城鎮建設，不斷提高建設水平和發展質量。

　　2、〔2016〕2125號文《關于加快美麗特色小(城)鎮建設的指導意見》

　　2016年10月8日，國家發展改革委發布發改規劃〔2016〕2125號文《關于加快美麗特色小(城)鎮建設的指導意見》，重點包括：

　　創新社會治理模式是建設美麗特色小(城)鎮的重要內容。要統籌政府、社會、市民三大主體積極性，推動政府、社會、市民同心同向行動。充分發揮社會力量作用，最大限度激發市場主體活力和企業家創造力，鼓勵企業、其他社會組織和市民積極參與城鎮投資、建設、運營和管理，成為美麗特色小(城)鎮建設的主力軍。積極調動市民參與美麗特色小(城)鎮建設熱情，促進其致富增收，讓發展成果惠及廣大群眾。逐步形成多方主體參與、良性互動的現代城鎮治理模式。

　　政府主要負責提供美麗特色小(城)鎮制度供給、設施配套、要素保障、生態環境保護、安全生產監管等管理和服務，營造更加公平、開放的市場環境，深化“放管服”改革，簡化審批環節，減少行政干預。

　　3、〔2017〕102號文《關于開發性金融支持特色小(城)鎮建設促進脫貧攻堅的意見》

　　2017年1月13日，國家發展改革委和國家開發銀行聯合發布發改規劃〔2017〕102號文《關于開發性金融支持特色小(城)鎮建設促進脫貧攻堅的意見》，重點包括：

　　加大金融支持力度。開發銀行加大對特許經營、政府購買服務等模式的信貸支持力度，特別是通過探索多種類型的PPP模式，引入大型企業參與投資，引導社會資本廣泛參與。發揮開發銀行“投資、貸款、債券、租賃、證券、基金”綜合服務功能和作用，在設立基金、發行債券、資產證券化等方面提供財務顧問服務。發揮資本市場在脫貧攻堅中的積極作用，盤活貧困地區特色資產資源，為特色小(城)鎮建設提供多元化金融支持。各級發展改革部門和開發銀行各分行要共同推動地方政府完善擔保體系，建立風險補償機制，改善當地金融生態環境。

　　4、〔2017〕27號文《關于推進開發性金融支持小城鎮建設的通知》

　　2017年1月24日，住房城鄉建設部和國家開發銀行聯合發布建村〔2017〕27號文《關于推進開發性金融支持小城鎮建設的通知》，重點包括：

　　做好融資規劃。國家開發銀行將依據小城鎮總體規劃，適時編制相應的融資規劃，做好項目融資安排，針對具體項目的融資需求，統籌安排融資方式和融資總量。

　　加強信貸支持。國家開發銀行各分行要會同各地住房城鄉建設(規劃)部門，確定小城鎮建設的投資主體、投融資模式等，共同做好項目前期準備工作。對納入全國小城鎮建設項目儲備庫的優先推薦項目，在符合貸款條件的情況下，優先提供中長期信貸支持。

　　創新融資模式，提供綜合性金融服務。國家開發銀行將積極發揮“投、貸、債、租、證”的協同作用，為小城鎮建設提供綜合金融服務。根據項目情況，采用政府和社會資本合作(PPP)、政府購買服務、機制評審等模式，推動項目落地;鼓勵大型央企、優質民企以市場化模式支持小城鎮建設。在風險可控、商業可持續的前提下，積極開展小城鎮建設項目涉及的特許經營權、收費權和購買服務協議下的應收賬款質押等擔保類貸款業務。

　　(二)地方監管政策梳理

　　特色小鎮各地發文不少，本文僅作部分展示。

　　1、《山東省人民政府關于開展“百鎮建設示范行動”加快推進小城鎮建設和發展的意見》(魯政發〔2012〕22號)

　　2、《關于加快特色小鎮規劃建設的實施意見》(2012年)

　　3、《福建省人民政府關于開展特色小鎮規劃建設的指導意見》(閩政〔2016〕23 號)

　　4、關于深化拓展“百鎮建設行動”培育創建特色鎮的意見》(川委發〔2017〕22號)

　　5、《貴州省關于加快100個示范小城鎮改革發展的十條意見》

　　6、《杭州市人民政府關于加快特色小鎮規劃建設的實施意見》(杭政函〔2015〕136號)

　　7、《天津市特色小鎮規劃建設指導意見》

　　8、《關于進一步推進全省重點示范鎮文化旅游名鎮(街區)建設的通知》(陜辦字〔2013〕43號)

　　9、中共河北省委、河北省人民政府關于建設特色小鎮的指導意見(2016年)

　　10、《甘肅省人民政府辦公廳關于推進特色小鎮建設的指導意見》(甘政辦發〔2016〕11號)

　　11、《內蒙古自治區人民政府辦公廳關于特色小鎮建設工作的指導意見》(內政辦發〔2016〕128號)

　　三、基金投向產業項目的用地監管政策

　　土地環節非本文重點，因此不作深入探討。

　　國家級監管政策梳理

　　1、〔2015〕10號文《關于支持旅游業發展用地政策的意見》

　　2015年11月25日，國土資源部聯合住房和城鄉建設部、國家旅游局發布國土資規〔2015〕10號文《關于支持旅游業發展用地政策的意見》，政策規定包括：

　　依據《不動產登記暫行條例》等法律法規規定，做好確權登記服務。

　　建立部門共同監管機制，建設項目用地供應和使用管理應同時符合土地利用總體規劃、城鄉規劃、風景名勝區規劃及其他相關區域保護發展建設等規劃。

　　嚴格旅游業用地供應和利用監管。規范土地供應行為,以協議方式供應土地的，出讓金不得低于按國家規定所確定的最低價。嚴格旅游項目配套商品住宅管理，因旅游項目配套安排商品住宅要求修改土地利用總體規劃、城鄉規劃的，不得批準。嚴格相關旅游設施用地改變用途管理，土地供應合同中應明確約定，整宗或部分改變用途，用于商品住宅等其他經營項目的，應由政府收回，重新依法供應。

　　2、〔2016〕4號文《關于進一步做好新型城鎮化建設土地服務保障工作的通知》

　　2016年4月14日，國土資源部發布國土資規〔2016〕4號文《關于進一步做好新型城鎮化建設土地服務保障工作的通知》，政策主要包括：

　　完善住房用地供應政策。允許尚未開工房地產項目用地按照有關規定改變用途，用于棚改安置房和公共租賃住房建設。鼓勵以各類住房配建、現有非住宅用地改變用途等方式，支持發展住房租賃市場。

　　積極推進城鎮低效用地再開發。鼓勵土地權利人、集體經濟組織和社會資本，采取靈活的處置方式，促進城中村、棚戶區、老工業區改造，推動城市更新、產業升級和功能提升。在符合規劃的前提下，原國有土地使用權人可通過自主、聯合、轉讓等多種方式對其使用的國有建設用地進行改造開發，原劃撥土地使用權改造開發需辦理有償用地手續的，可依法采取協議方式。

　　實施差別化產業用地政策。利用存量用地發展先進制造業、生產性服務業、創新創業平臺、“互聯網+”等，在5年內可保持原用途、原用地方式不變。

　　加快推進宅基地、集體建設用地使用權確權工作，完善宅基地用益物權的權能及實現形式，進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權不變。穩步開展農民住房財產權和宅基地使用權抵押、擔保、轉讓，支持引導進城落戶農民宅基地使用權依法自愿有償退出。全面實行城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤政策。

　　3、〔2016〕38號文《產業用地政策實施工作指引》

　　2016年10月28日，國土資源部發布國土資廳發〔2016〕38號文《產業用地政策實施工作指引》，對產業用地政策做出如下規定：

　　產業用地政策是指國務院、國土資源部針對特定行業制定的專項用地政策。上述“特定行業”，不包括房地產業。

　　根據現行土地管理法律法規和《關于支持旅游業發展用地政策的意見》(國土資規〔2015〕10號)，土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地規模邊界外的旅游項目中的自然景觀用地及農牧漁業種植、養殖用地，可按原地類認定和管理。

　　根據國土資規〔2015〕10號文件，旅游相關建設項目中的人造景觀用地應根據具體行業市場經營情況，客觀評估確定供應底價。

　　市、縣國土資源主管部門應會商產業主管部門，對以下項目性質予以認定：

　　(1)落實產業用地政策時，對相關項目是否屬于國家支持發展產業難以確認的;(2)建設單位認為自身擬建項目符合《劃撥用地目錄》，對項目是否屬于非營利性項目性質難以確認的。

　　四、總結

　　文旅產業基金以文化旅游產業項目為主要投資對象，通過對國家、各省市級政府和各部委的一系列政策進行梳理，可以看出政策上對該產業呈持鼓勵和支持的態度，尤其對金融方面的政策支持做了具體的安排和說明，拓寬了融資渠道。對于文旅產業當中的特色小鎮項目，除了明確和細化文旅產業的政策外，住建部特別聯合了國開行發布金融支持政策，體現出對該領域的重視。另外，在土地使用方面與商品住宅用地做了明確劃分，對具體項目的產業認定做了相應的安排。總體而言，文旅產業基金在設計上應當緊扣政策導向，最大程度用好政策紅利。