2010年伊始，教育部印發(fā)《關(guān)于貫徹落實科學發(fā)展觀進一步推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》(下稱《意見》)，具體描繪了力爭在2012年實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)初步均衡，到2020年實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)基本均衡的“路線圖”。

　　其中，初步均衡是在全國部分具備一定條件的縣域內(nèi)、一些地市區(qū)域內(nèi)率先實現(xiàn)階段性的均衡發(fā)展目標;基本均衡是在全國大部分縣域內(nèi)、一部分地市區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)階段性的均衡發(fā)展目標，東中西部義務(wù)教育發(fā)展差距也要相應(yīng)縮小。

　　對此，教育部基礎(chǔ)教育一司的負責人指出，所有的目標都具有階段性特征，因為均衡永遠是相對的。遵循《義務(wù)教育法》的規(guī)定，把合理配置資源的重點放在區(qū)域內(nèi)特別是縣域內(nèi)，是實現(xiàn)這些目標的保障。他特別強調(diào)：“推進均衡發(fā)展的任務(wù)比實現(xiàn)普及的任務(wù)，更艱巨、更復(fù)雜，用的時間會更長。”

　　量化指標何在

　　在業(yè)內(nèi)人士看來，義務(wù)教育均衡發(fā)展存在的許多難點問題，要與推進均衡發(fā)展的主要措施對應(yīng)起來予以解決，比如城市擇校問題要與區(qū)域內(nèi)教育資源均衡配置對應(yīng)起來;減輕中小學生課業(yè)負擔問題要與提高教育質(zhì)量、實施素質(zhì)教育對應(yīng)起來;解決好進城務(wù)工人員子女教育問題要與合理調(diào)整、科學規(guī)劃學校布局對應(yīng)起來。要目標適度，量力而行，盡力而為。

　　根據(jù)教育部基礎(chǔ)教育一司對《意見》的上述解讀，一些學者提出，義務(wù)教育要做到真正的均衡化，在操作層面不能沒有便于監(jiān)督檢查“是否均衡”的量化指標，比如構(gòu)建完善的教師定期輪換流動制度，不僅需要闡明教師流動的義務(wù)性，更要在流動的程序性、定期性以及待遇浮動方面予以量化。再比如同一區(qū)域內(nèi)的生均培養(yǎng)成本相差在多大幅度內(nèi)，可以認定為極不均衡、不均衡、基本均衡。還有教育部部長袁貴仁上任不久提出的“推動各地開展義務(wù)教育標準化建設(shè)”，就需要制訂學校建設(shè)標準的量化指標，以使城鄉(xiāng)間的學校基礎(chǔ)設(shè)施不再有富麗與破舊的強烈反差。

　　2006年施行的新《義務(wù)教育法》對均衡問題已有表述：“縣級人民政府教育行政部門應(yīng)當均衡配置本行政區(qū)域內(nèi)學校師資力量，組織校長、教師的培訓(xùn)和流動，加強對薄弱學校的建設(shè)”，“縣級人民政府編制預(yù)算，除向農(nóng)村地區(qū)學校和薄弱學校傾斜外，應(yīng)當均衡安排義務(wù)教育經(jīng)費。”均衡的過程，本質(zhì)上就是使義務(wù)教育回歸到教育法律法規(guī)的框架中。比如對于擇校，實踐證明年復(fù)一年的嚴禁令起不了任何作用，真正意義上的治理在于改革義務(wù)教育的經(jīng)費配置機制。

　　上海交通大學教授熊丙奇認為，作為落實《義務(wù)教育法》的《意見》，重復(fù)法律條文沒有任何意義。只有切實制訂推進義務(wù)教育均衡的一系列量化指標，才能讓民眾從義務(wù)教育嚴重失衡的現(xiàn)實中看到還有可能均衡的希望。比如，面對當今不同區(qū)縣的生均培養(yǎng)成本，以及同一區(qū)縣內(nèi)優(yōu)質(zhì)學校和薄弱學校的生均培養(yǎng)成本均相差許多倍的嚴峻現(xiàn)實，就極有必要制訂并公開生均培養(yǎng)成本只能相差多少才能認定“均衡安排經(jīng)費”的量化指標。否則，法律規(guī)定的“均衡安排義務(wù)教育經(jīng)費”到了一些地方政府那里，就難免在自說自話中成為一筆糊涂賬。

　　能否打破“利益集團”

　　20世紀50年代開始由政府傾力打造的重點學校制度，迄今還在許多地方以超常的吸金能力，和因?qū)W生過度集中而形成的大班額，阻礙著義務(wù)教育的均衡發(fā)展。嚴重的擇校熱和高昂的擇校費，在絕大多數(shù)城市學校也基本處于失控的狀態(tài)。2008年公布的一項社會調(diào)查顯示，擇校費已成為一項重要的家庭支出和經(jīng)濟負擔。媒體披露的“名校腐敗”惡性案件，無一例外是把眾多“片外”學生入學繳納的成千萬乃至上億元的擇校費，列為學校長期不受監(jiān)管的賬外資金。

　　與義務(wù)教育重點校和變相重點校相連帶的，一是學校超大班額問題嚴重，據(jù)《國家教育督導(dǎo)報告2008》，全國初中每班66人以上的超大班額比例為19.6%，中部地區(qū)縣鎮(zhèn)初中學校的超大班額比例為32.9%。二是同一區(qū)域內(nèi)的教師待遇兩極分化加劇，比如北京重點校和薄弱校教師月薪一度竟有四五倍的差距，從而極大地阻礙了教師的輪換流動。

　　北京理工大學人文學院教授楊東平認為，一些重點校在政府的幫助下，先利用“尋租”輕而易舉地獲得了巨大的經(jīng)濟利益，形成了所謂的“利益集團”，再通過與權(quán)勢部門的“共建”獲得大量政府資源。無論“以錢擇校”還是“以權(quán)擇校”，都是對教育公平的直接破壞和公然挑戰(zhàn)。推進均衡的最大困難不是理念或法律層面的阻礙，而是如何打破這一類“利益共同體”。

　　楊東平說，義務(wù)教育階段“名校”違法收取巨額贊助的情況普遍存在，這正是依法追究相關(guān)責任人的意義所在。只有高舉法律的利劍，比如參照“非法集資罪”定性量刑，才能從一個側(cè)面遏制這種屢禁不止的亂收費現(xiàn)象，從而維護《義務(wù)教育法》的尊嚴。

　　社會科學文獻出版社出版的《中國教育發(fā)展報告2009》認為，近年來義務(wù)教育實行免費本是一項促進義務(wù)教育均衡的舉措。但由于義務(wù)教育積累的問題有增無減，均衡發(fā)展的“制度瓶頸”仍未打碎。2009年開始，在全國統(tǒng)一取消和停止征收的100項行政事業(yè)性收費中，包括了義務(wù)教育借讀費。然而據(jù)北京師范大學教育管理學院對北京市中小學擇校情況的調(diào)查，相比借讀費，擇校費才是義務(wù)教育階段收費的大頭，其單筆平均超過2萬元，“使義務(wù)教育免費的意義幾乎可以忽略”。

　　備受關(guān)注的擇校費被稱為“捐資助學款”，其“黑箱”操作的流程是：擇校費直接交給區(qū)縣教委，區(qū)縣教委依據(jù)一定比例返還給學校。顯然，擇校費的返還，客觀上為接收“擇校生”的中小學校帶來一筆不菲的收入。2009年北京市部分區(qū)縣實行績效工資后，規(guī)定擇校費將不再按比例返還給學校。分析人士認為，這將大大限制中小學招收擇校生的經(jīng)濟動力，對于打破有礙教育公平的“利益集團”，可謂釜底抽薪。

　　不回避改革帶來的問題

　　重點學校制度屬于典型的歷史遺留問題。如果說諸如此類的老問題，構(gòu)成了推進均衡發(fā)展的障礙，那么改革帶來的新問題，同樣加大了推進均衡發(fā)展的難度，比如今天清理整頓的“改制學校”就是當初以改革的名義形成的。此次《意見》提出的“撤并學校必須充分聽取人民群眾意見”，早在2009年5月，在全國中小學校舍安全工程電視電話會議上，國務(wù)委員劉延?xùn)|就強調(diào)過，涉及農(nóng)村中小學布局調(diào)整的，要在深入調(diào)查研究和廣泛聽取群眾意見的基礎(chǔ)上進行，要注意從實際出發(fā)，防止“一刀切”或“一哄而起”。此次《意見》的相關(guān)規(guī)定，能否止住農(nóng)村地區(qū)不合理的撤點并校，還難以預(yù)料。

　　始于世紀之交的中小學布局調(diào)整，在實際操作中出現(xiàn)了農(nóng)村學校向城鎮(zhèn)集中的傾向，有些“一鄉(xiāng)一初中”的地方甚至出現(xiàn)了“初中進城”的局面。山西河曲縣60%的中小學生都集中到縣城，使縣城小學的平均班額達80人，實驗初中班額高達92人。由于城鄉(xiāng)學校教育質(zhì)量的差距加大，形成了一縣之內(nèi)從鄉(xiāng)村涌到縣城的大量“教育移民”，一部分家長不得不到縣城附近租房陪讀。2008年，東北師范大學農(nóng)村教育研究所對甘肅等8省區(qū)農(nóng)村中小學布局調(diào)整情況所作的調(diào)研表明，近年在一些地區(qū)的布局調(diào)整并沒有達到預(yù)期目標，其中，部分地區(qū)由于布局調(diào)整失當，使一部分家庭不堪經(jīng)濟重負，導(dǎo)致輟學率反彈。

　　1998年到2007年，全國小學在校生數(shù)從1.39億人減少到1.06億人，鄉(xiāng)村學校被大量撤并正是在這個時間段內(nèi)進行的。2008年，在背負“普九”債務(wù)1780萬元的國家級貧困縣湖北長陽土家族自治縣，建成僅10年左右的76所“希望小學”，已被“荒廢”了53所。

　　《意見》提出，“對條件尚不成熟的農(nóng)村地區(qū)，要暫緩實施布局調(diào)整，自然環(huán)境不利的地區(qū)小學低年級原則上暫不撤并”。采取這一“剎車式”的舉措是必要的，然而，“暫緩”和“原則上”之類的表達，卻可能給當?shù)亟逃�部門留下了隨意操作的空間。包括“必須充分聽取人民群眾意見”，怎樣聽取?如何設(shè)計程序?如果沒有“村民代表參與決策”這樣的量化指標，仍會帶來新的問題。另外，以往“一刀切”撤并帶來的負面效果，也需要政府慎重地予以化解。

　　問責不可缺位

　　1月中旬，教育部召開2010年度工作會議，提出今年將是《規(guī)劃綱要》啟動實施的第一年，研究制訂和啟動實施教改方案將是今年的工作主線。袁貴仁在會上要求，“使2010年成為教育改革年。”從眼下到2012年底還有三年，實現(xiàn)義務(wù)教育區(qū)域內(nèi)初步均衡的時間緊迫，2010年理應(yīng)是關(guān)鍵一年。

　　“從2006年新的《義務(wù)教育法》施行，到各省、區(qū)、市出臺‘實施辦法’，有的用了一兩年，有的拖到2009年下半年，有的省市主管教育的官員，甚至理念上還與義務(wù)教育均衡發(fā)展很不合轍。”北京市政協(xié)教科文衛(wèi)體特邀委員、北京一中原校長王晉堂認為，各省、區(qū)、市2010年倘若仍沒有什么推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的實質(zhì)性舉措，那么2012年實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)初步均衡的目標就可能落空。

　　2008年國家審計總署對16個省54個縣的農(nóng)村教育經(jīng)費所作的審計結(jié)果讓人觸目驚心，問題包括：其一，不按規(guī)定的分擔比例落實資金，有3個省少承擔了經(jīng)費共1.08億元;有13個縣少承擔了經(jīng)費共4300多萬元。其二，地方政府拿走了中央政府下?lián)艿慕?jīng)費，有29個縣的財政部門，將中央轉(zhuǎn)移支付到有關(guān)中小學賬上的共1.6億元經(jīng)費，滯留在自己賬上不下?lián)苓_一年之久。其三，有46個縣的中小學校和教育、財政部門擠占、挪用了共計1.15億元，占這些縣國撥教育經(jīng)費的60%。

　　教育部基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測中心副主任胡平平說：“如果把全國2800多個縣都按這個比例匡算，那么擠占、挪用的教育經(jīng)費之多，是極其驚人的。目前沒有一個權(quán)威機構(gòu)能夠?qū)Ω骷壵�府教育�?jīng)費的撥付情況給予評估和監(jiān)督。因此，加強教育監(jiān)督機制建設(shè)，應(yīng)該是未來10年推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的重點之一。”

　　新的《義務(wù)教育法》第五十一條已有規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門和地方各級人民政府未履行對義務(wù)教育經(jīng)費保障職責的，由國務(wù)院或者上級地方人民政府責令限期改正;情節(jié)嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。”然而，一不保障義務(wù)教育經(jīng)費、二不均衡安排義務(wù)教育資金的地區(qū)，并非個別現(xiàn)象，卻未有哪個責任人被問責。

　　依據(jù)《義務(wù)教育法》，對義務(wù)教育不均衡發(fā)展的地區(qū)問責，點名查處不均衡安排義務(wù)教育經(jīng)費的違法行為，是教育監(jiān)管部門的責任。“我們要切實改進管理缺位、越位、錯位的狀況，切實解決工作中不敢管、不愿管、不會管的問題，切實做到管理及時、有力、到位。”袁貴仁如是說。