我國生態文明體制改革總體思路和生態環保管理體制改革頂層設計方案正在抓緊研究

　　環保部門到底該擴權還是放權

　　有環保系統人士近日透露，我國涉及生態環保領域的機構調整將在本屆政府任內啟動，最快今年內會有動作。多名環保領域專家建議，將所有治理污染的職能集中于環保部門，將環保部門的其他職責剝離，同時收歸涉及生態資源環境的職能到某一部門。

　　作者：劉佳

　　有環保系統人士近日透露，我國涉及生態環保領域的機構調整將在本屆政府任內啟動，最快今年內會有動作。多名環保領域專家建議，將所有治理污染的職能集中于環保部門，將環保部門的其他職責剝離，同時收歸涉及生態資源環境的職能到某一部門。此前，1月15日舉行的2015年全國環境保護工作會議上，環保部部長周生賢已表示，今年環保工作的重點之一就是做好生態文明體制和生態環保管理體制改革的頂層設計。目前，生態文明體制改革總體思路和生態環保管理體制改革頂層設計方案正在抓緊研究，《全國生態文明建設目標體系》已上報國務院。他還透露，除了中央層面的改革外，目前，重慶、云南、青海、貴州、湖北等地分別出臺生態文明建設意見、改革總體實施方案、制度建設總體方案、促進條例、生態省建設規劃綱要。

　　“世界上最尷尬的部門”

　　“我聽說世界上有四大尷尬部門，中國的環保部就是其中之一。”據媒體報道，2013年7月9日，周生賢在人民大會堂作報告時，曾如此調侃環保部的尷尬。在我國環保系統現行的機構設置中“九龍治水，各自為政”的現象確實十分突出。

　　“由于職能交叉，造成執法主體和監測力量分散，環保領域多頭執法問題突出。”周生賢曾在人民日報刊發署名文章說。

　　另一方面，環保部門往往處于弱勢地位。有環保系統官員對南都記者說，雖然中央三令五申要求重視環保，但是到了地方，當經濟發展與環境保護有沖突時，很多地方一把手還是會選擇犧牲環保，為經濟發展讓路。

　　中國能源經濟研究院副院長陳柳欽說，面對一些審批部門在環境項目審批過程中的強勢時，環保部往往無計可施，而在可能發生的惡性污染事件前，環保部也很難提前介入。造成一些地方的環保部門監管效率低下的主要原因是編制緊張、經費不足、專業素質較低。

　　環保部門進行機構調整改革的研究至少已有十幾年時間，而且這項工作一直由環保部行政體制與人事司在進行，與大多部門單純的“人事司”不同，該司涉及行政體制的工作很大部分與機構調整“大部制”有關。

　　2008年，國家環保總局升格為環保部，6年多過去，環境污染在中國越來越受到公眾關注，2013年的“大部制”中，環保系統普遍期待，環保的大部制改革能納入方案，不過最終沒有納入。

　　有學者分析認為，環保大部制改革暫時擱淺的主要原因是復雜多變、日益嚴峻的環境問題讓管理機制有了新的挑戰，此外，其中還存在著部門之間力量的博弈。

　　在十八屆三中全會上，習近平就《決定》向全會作說明時指出，“由一個部門負責領土范圍內所有國土空間用途管制職責，對山水林田湖進行統一保護、統一修復是十分必要的。”三中全會后不久，環保部即成立全面深化改革領導小組，按照環保部的改革思路，最終將建立起“從再生產全過程著手，形成從山頂到海洋、從天上到地下的所有污染物嚴格監管制度和一體化污染防治管理模式”。

　　環保體制改革貴陽模式

　　在地方層面，涉及生態環保體制改革已有先行者。曾組建全國首個環保法庭的貴陽市，在2012年11月就成了全國第一個“吃螃蟹”的地級市，成立了貴陽市生態文明委員會。

　　生態委整合了原環保局、市林業綠化局和兩湖一庫管理局，同時將市文明辦、發改委、工信委、住建局、城管局、水利局等部門涉及生態文明建設的相關職責劃轉并入。

　　作為市政府的工作部門，生態委是一個正處級部門，排名僅次于發改委，而原本的環保局等則降格相當于副處級。在不增加編制的原則下，人員從相關部門劃轉。領導設置方面，生態委的首任黨委書記、主任由當時的市長助理向虹翔擔任。

　　之所以設立生態委，時任貴州省委常委、貴陽市委書記李軍說，生態文明建設涉及多個部門，存在職能交叉、職責不清的情況。

　　據熟悉貴陽環保系統的人士稱，由“局”升格為更綜合的“委”在一定程度上提升了環保系統的話語權，在涉及與生態文明相關的建設等項目時，市里會優先考慮生態委的意見。此外，同時擔任市長助理的向虹翔與當時不在市委市政府任職的貴陽市發改委主任王廷志相比，也可以發揮一定作用。

　　不過，運行兩年多，貴陽市生態委在實際運行中，也暴露出一些亟須解決的問題。

　　從官方網站可以看到，生態委肩負污染防治、節能減排、營林造林、園林綠化等多項工作。據南都記者粗略統計，升格后的生態委下設處室和其他機構多達50余個，上述人士透露，貴陽市生態委的工作人員數量多達數千人。

　　繁冗的機構設置也給現實工作帶來了一些困難。一個在當地廣為流傳的例子是，貴州省環保廳的一位領導在到生態委布置生態文明貴陽國際論壇工作時，等了40分鐘，卻一直沒能找到可以對接此事的處室或負責人。相關人士還透露，雖然整個生態委人員龐雜，但是其政策法規處的在職人員只有5個左右，既要負責環境執法、又要負責規劃、評比、蓋章等綜合職能，如此以來，環境執法力量更加薄弱。此外，在機構劃設上，生態委成立之初也有一些爭議，比如與生態環境相關的國土、農業卻未被劃入。

　　改革的初衷雖好，但在實際運行中的問題也突出存在。對于貴陽市模式是否可以普及，貴州省環保廳一人士表示，貴陽市的改革方案是地方為落實生態文明建設的自行試點，并非自上而下的試點。另一位官員透露，在貴陽之后，曾有另一個城市向省環保廳提出要做類似改革，“但是廳里并沒同意”。

　　環保部機構改革的幾種觀點

　　既然改革需要雙管齊下，生態環保管理體制要作出調整，到底應該怎么改？是將所有涉及環境資源的職能都收歸到環保部，還是放棄與環保無關的全部職能？

　　自兩年前那輪“大部制”改革開始，關于環保部到底該擴權還是放權的討論就從未停息。一種說法是，環保部長周生賢在講話時大篇幅談及集體林權制度改革問題，因此有可能讓環保部擴權，將國土部、林業局、水利部、海洋局等相關部門中與生態和環保相關的職能合并進來，成立環境資源部；還有一種討論認為，應將各部門涉及生態資源的職能上收到一起，成立生態資源委員會；也有消息稱，應該成立“大環保部”和“大農業部”。甚至有外媒曾經報道稱，國土部可能被撤銷。一些消息很快被否定，國土部相關人士稱“國土部被撤銷”純屬空穴來風。

　　國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文認為，環境體制改革最忌諱動輒提出毀掉一個現行體制，建立一個充滿新問題的全新體制，特別是一個部門既審批自然資源的開發利用許可，又負責生態環境的保護，既當運動員，又當裁判員。

　　中國能源經濟研究院副院長陳柳欽對環保部擴權并不認同。“如果權力過度集中，要警惕造成權力無人制約和腐敗滋生。”

　　南都記者注意到，近日有媒體報道的環境保護“十三五”規劃思路中，更傾向于將聚焦點集中在“污染治理”中。近年來，環境污染形勢愈發嚴峻，尤其是大氣污染方面，環保工作面臨巨大的挑戰，目前正在試點的生態文明體制改革中，亦有多項內容涉及治污。

　　全國工商聯環境商會秘書長駱建華也對南都表示，從實際工作來看，治理污染需要更徹底的工作制度，與其收權在手，不如落實執法責任制到人。

　　[美國經驗]

　　“大”資源“小”環保

　　一些研究生態環保行政體制的專家認為，中國生態環保領域的機構設置，可以在一定程度上借鑒美國國家環境保護局的模式，即由美國國家環境保護局負責治理污染，至于管理聯邦政府擁有的土地和保護自然資源，則由內政部負責。

　　據南都記者了解，美國國家環保局包括華盛頓總局、10個區域分局，以及超過12所實驗室。局長由美國總統直接任命。EPA的任務是保護人類健康和環境，營造一個更清潔、更健康的環境，負責根據國會頒布的環境法律制定和執行環境法規，此外，還從事或贊助環境研究及環保項目，對公民進行環境教育。

　　而涉及林業、水利、土地等與自然資源相關的職能，則屬于美國內政部管轄。內政部下轄林業、濕地保護、國家公園管理等多個部門。

　　一名環保系統人士說，在中國，目前與負責管理自然資源最相關的則是國土資源部，至于未來會否加入林業、水利、農業與生態資源相關的職能，“不排除這種可能性”。