2月21日，時(shí)隔37年重啟的中央城市工作會(huì)議的配套文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》印發(fā)，文件明確了“十三五”乃至更長(zhǎng)時(shí)間中國(guó)城市發(fā)展的“路線(xiàn)圖”。該份文件熱點(diǎn)在于，明確我國(guó)新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)，已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開(kāi)。而新規(guī)出臺(tái)大背景是：實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問(wèn)題，促進(jìn)土地節(jié)約利用。然而，這背后也存在若干落地難點(diǎn)需要一一破解。

　　克而瑞研究中心分析師陳開(kāi)朝指出，我國(guó)實(shí)行小區(qū)制以來(lái)，不少社區(qū)越建越大，橫跨好幾個(gè)街區(qū)，造成很多繞行和斷頭路，大大增加了出行時(shí)間，封閉的圍墻則將一個(gè)個(gè)社會(huì)群體貼上富人區(qū)、窮人區(qū)等標(biāo)簽。

　　2月21日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)“意見(jiàn)”）正式公布，這是時(shí)隔37年重啟的中央城市工作會(huì)議配套文件，勾畫(huà)了“十三五”乃至未來(lái)一段時(shí)間中國(guó)城市發(fā)展的具體“路線(xiàn)圖”。

　　意見(jiàn)明確指出，未來(lái)我國(guó)新建小區(qū)要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)；已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開(kāi)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化。這對(duì)于擁有74916萬(wàn)城鎮(zhèn)常住人口的中國(guó)而言，無(wú)疑“一石激起千層浪”。

　　實(shí)際上，小區(qū)道路公共化，也就是街區(qū)制的討論由來(lái)已久，過(guò)去由于土地出讓方式的靈活性，導(dǎo)致一些小區(qū)地塊上有開(kāi)發(fā)商代建的規(guī)劃路，而業(yè)主入住之后，對(duì)于開(kāi)放小區(qū)內(nèi)的規(guī)劃路，一來(lái)認(rèn)為是小區(qū)安全隱患，二來(lái)覺(jué)得屬于小區(qū)內(nèi)的公共空間被擠壓了，這就導(dǎo)致業(yè)主與開(kāi)發(fā)商的長(zhǎng)期爭(zhēng)拗。類(lèi)似的問(wèn)題在一線(xiàn)城市多個(gè)小區(qū)早已不斷上演。例如廣州的祈福新邨、恒大金碧花園三期。

　　然而，從城市規(guī)劃發(fā)展角度來(lái)看，這又是打通城市路網(wǎng)的“毛細(xì)血管”的一種方式。在中山大學(xué)博導(dǎo)袁奇峰看來(lái)，意見(jiàn)反映了城市規(guī)劃模式的變化。他指出，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府公共產(chǎn)品提供比較少，大部分公共設(shè)施的建設(shè)都交給開(kāi)發(fā)單位去建設(shè)，現(xiàn)在城市財(cái)政有了很大提升，有財(cái)力承擔(dān)公共建設(shè)的費(fèi)用，就提出新的方案。

　　袁奇峰認(rèn)為，對(duì)于開(kāi)放的道路和設(shè)施，政府方面將提供更多建設(shè)費(fèi)用和維護(hù)費(fèi)用，可以理解為對(duì)于城市建設(shè)支付方式的變更，屬于公共和私人之間的財(cái)政問(wèn)題變化。

　　“這是一份技術(shù)性文件，最大的影響，或?yàn)樾�區(qū)規(guī)劃路提供政策依據(jù)。”袁奇峰指出，對(duì)于已有的小區(qū)產(chǎn)權(quán)，政府要向小區(qū)收買(mǎi)道路，也必然要通過(guò)業(yè)主的同意。

　　與此同時(shí)，記者采訪多家房企相關(guān)負(fù)責(zé)人獲悉，小區(qū)公共道路的開(kāi)放，對(duì)于房企今后拿地模式與地下部分開(kāi)發(fā)模式或面臨變化。“意見(jiàn)目的是要解決交通問(wèn)題，使得城市效率大大提升，對(duì)交通擁堵的大中型城市影響比較大，但也是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。”新城控股（601155.SH）高級(jí)副總裁歐陽(yáng)捷認(rèn)為。

　　街區(qū)制打通城市道路“毛細(xì)血管”

　　袁奇峰認(rèn)為，街區(qū)制可以說(shuō)是對(duì)門(mén)禁社區(qū)的一種變革，在社會(huì)主義初級(jí)階段，人口流動(dòng)性加劇，貧富差距大，警察力量也不足以監(jiān)控與管理所有社區(qū)，因此門(mén)禁社區(qū)流行。社會(huì)治安并非一朝一夕就能解決的，如果不能解決，就可以用規(guī)劃技術(shù)來(lái)解決，如果一個(gè)兩平方公里的居住區(qū)域，門(mén)禁范圍如果也這么大，城市道路就無(wú)法通過(guò)，交通非常困難。

　　袁奇峰以廣州珠江新城為例，這是一個(gè)典型的“小地塊＋密路網(wǎng)”的新城規(guī)劃，與街區(qū)制如出一轍。珠江新城總面積7平方公里，住宅與商業(yè)主要以組團(tuán)式社區(qū)為主，不再建設(shè)門(mén)禁小區(qū)，將門(mén)禁縮小到組團(tuán)尺度。每個(gè)小區(qū)只有組團(tuán)式綠化，公共綠地就是珠江公園等。值得一提的是，珠江新城是1993年請(qǐng)美國(guó)規(guī)劃設(shè)計(jì)公司提供的思路，廣州市規(guī)劃院做改進(jìn)方案的，如今“小地塊＋密路網(wǎng)”的區(qū)域規(guī)劃也逐漸興起，但還是在商務(wù)區(qū)比較多，例如深圳福田商務(wù)區(qū)；而居住區(qū)方面案例比較少，例如萬(wàn)科（000002.SZ）早期位于廣州南海的四季花城是為將來(lái)“打開(kāi)”作好準(zhǔn)備的，組團(tuán)意識(shí)規(guī)劃非常強(qiáng)。

　　實(shí)際上，大型社區(qū)對(duì)于周邊交通路網(wǎng)的搭建形成一定障礙。以廣州祈福新邨為例，這是一個(gè)占地1萬(wàn)畝、常住人口10多萬(wàn)人的大型社區(qū)，此前小區(qū)業(yè)主就一直為規(guī)劃路不斷維權(quán)。祈福新邨周邊交通因?yàn)榇笮蜕鐓^(qū)的建設(shè)而無(wú)法形成小路網(wǎng)。即便是位于廣州市中心的匯景新城，由于整體規(guī)劃及市政路，特別是與五山地鐵、公交汽車(chē)站的連接，最終也不得不放開(kāi)門(mén)禁。

　　袁奇峰指出，為了提升整個(gè)城市的交通組織，公共利益或許大于個(gè)人利益，這在土地出讓的時(shí)候，政府預(yù)先聲明，對(duì)開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)投資成本降低，減少尋租。

　　一名上海建筑規(guī)劃行業(yè)人士指出，現(xiàn)在國(guó)內(nèi)一線(xiàn)城市的交通要么小區(qū)私有的無(wú)溝通小路，要么以汽車(chē)交通為核心的無(wú)溝通大路，嚴(yán)重匱乏人車(chē)兩相宜，促進(jìn)鄰里交流互助的有效交通道路。小區(qū)道路公共化，提倡的是增加基礎(chǔ)級(jí)的路網(wǎng)系統(tǒng)，配合的是500米內(nèi)必有公共交通覆蓋。

　　著名美籍華人建筑規(guī)劃專(zhuān)家饒及人曾對(duì)海綿城市理論有過(guò)深刻分解，這是個(gè)排水概念，景觀用地，操場(chǎng)、停車(chē)場(chǎng)，都可以用作蓄洪。規(guī)劃設(shè)計(jì)師在此基礎(chǔ)上就可以有所作為。

　　克而瑞研究中心分析師陳開(kāi)朝指出，我國(guó)實(shí)行小區(qū)制以來(lái)，不少社區(qū)越建越大，橫跨好幾個(gè)街區(qū)，造成很多繞行和斷頭路，大大增加了出行時(shí)間，封閉的圍墻則將一個(gè)個(gè)社會(huì)群體貼上富人區(qū)、窮人區(qū)等標(biāo)簽。

　　小區(qū)制確實(shí)存在弊端，但如果完全采取街區(qū)制，則會(huì)走向另一極端：一個(gè)是居住的私密性將不能保障；第二個(gè)是居民出行風(fēng)險(xiǎn)大大增加；第三個(gè)保安對(duì)進(jìn)出社區(qū)的人的監(jiān)管難度加大。在國(guó)外，許多國(guó)家意識(shí)到街區(qū)制的缺陷，開(kāi)始推廣適度規(guī)模小區(qū)制（邊距不超過(guò)200米，總面積不超過(guò)50畝），以兼顧公共交通和私人居住品質(zhì)。

　　而上海市人大代表、同濟(jì)大學(xué)副校長(zhǎng)伍江早在去年兩會(huì)期間就提出過(guò)開(kāi)放式小區(qū)的建設(shè)建議，他提出，應(yīng)該減少門(mén)禁式居住小區(qū)，再塑城市“活體細(xì)胞”，適度寬容城市的自組織行為，特別是提升公共空間的日常服務(wù)功能與空間文化品質(zhì)。比如開(kāi)放式的社區(qū)建設(shè)，再把屬于現(xiàn)代生活的新的要素放進(jìn)去，使之適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展需求。

　　在伍江看來(lái)，一線(xiàn)城市例如上海就有很多城市更新的機(jī)會(huì)開(kāi)放資源，做到一塊土地上的資源互融互通。

　　開(kāi)發(fā)模式或臨兩大變局

　　陳開(kāi)朝強(qiáng)調(diào)，街區(qū)制是城市建設(shè)布局的一種形式。土地私有國(guó)家和我國(guó)改革開(kāi)放早期，大多采用這一方式。它的優(yōu)點(diǎn)是可以增加公共道路和路網(wǎng)密度；缺點(diǎn)是居住區(qū)樓下的車(chē)流增加、車(chē)速更快，增加了老人和小孩的交通安全隱患，增大了居住區(qū)的近噪音干擾，增加安全隱患，會(huì)降低居住的舒適度和生活品質(zhì)。

　　那么，隨著街區(qū)制趨勢(shì)來(lái)臨，政府、房企、業(yè)主將會(huì)呈現(xiàn)一幅怎樣的圖景？

　　綜合上述多名業(yè)內(nèi)專(zhuān)家學(xué)者意見(jiàn)，原有的大型小區(qū)主要要面臨的是產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。盡管小區(qū)規(guī)劃里面是市政路，現(xiàn)在政府要收回，進(jìn)一步切割小區(qū)，也要與業(yè)主協(xié)商，這是一個(gè)長(zhǎng)期的協(xié)商過(guò)程。

　　誠(chéng)然，意見(jiàn)的大方向是正確的。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家也都是這樣操作的，道路公共化，提高城市通行效率，降低勞動(dòng)生產(chǎn)率的損耗。小區(qū)和大院開(kāi)放，不但可以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問(wèn)題，優(yōu)化路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市土地的節(jié)約利用，還可以提供更多的停車(chē)泊位，小區(qū)和大院綠地也可以成為公共綠地，變相增加更多的公共設(shè)施。

　　但歐陽(yáng)捷指出，有三個(gè)重要問(wèn)題需要在落地中加以考量。首先，需要從法律層面完善道路與綠地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和補(bǔ)償。比如住宅小區(qū)規(guī)劃紅線(xiàn)內(nèi)土地所有權(quán)屬于全體業(yè)主，包括道路和綠地，未建的住宅可以將道路和綠地的土地剝離，但已建的住宅道路和綠地的使用權(quán)和收益權(quán)應(yīng)當(dāng)歸全體業(yè)主，如果要開(kāi)放，勢(shì)必要解決使用權(quán)和收益權(quán)問(wèn)題。

　　其次，需要從管理主體和費(fèi)用歸屬明確開(kāi)放式街區(qū)的公共設(shè)施管理維護(hù)責(zé)任。

　　第三，需要從規(guī)則上明確地下停車(chē)庫(kù)的使用權(quán)、收益權(quán)、分配權(quán)及管理責(zé)任。住宅小區(qū)地下停車(chē)庫(kù)一般占用住宅樓與小區(qū)道路和綠地地下空間，用于業(yè)主停車(chē)，通過(guò)刷卡進(jìn)入，刷卡設(shè)施由物業(yè)公司管理并收費(fèi)。

　　歐陽(yáng)捷也坦言，街區(qū)制或?yàn)榉科髮��?lái)變局埋下伏筆，大體而言包括土地出讓金計(jì)算與地下車(chē)庫(kù)建設(shè)兩個(gè)方面。首先，單體樓的土地成本會(huì)增加，以一塊2萬(wàn)平方米的地來(lái)匡算，總價(jià)8億不變的情況下，假設(shè)該地塊容積率為2，可建面積為4萬(wàn)平方米，樓板價(jià)2萬(wàn)／平方米，規(guī)劃有4棟單體樓，按照建筑密度50%左右，只有一萬(wàn)平方米的土地造樓，另外的地塊是公共和綠地，由于涉及到未來(lái)責(zé)任主體，開(kāi)發(fā)商不會(huì)去拿。在地塊總價(jià)不變的情況下，地塊樓板價(jià)可能就要變成單價(jià)4萬(wàn)/平方米。這里面涉及了市場(chǎng)價(jià)格，總成本，政府收益等問(wèn)題。將來(lái)這塊地變成公共道路和綠地之后，投入成本要政府來(lái)做、維護(hù)成本也非常高，因此將來(lái)土地出讓金額的計(jì)算方式或?qū)⒚媾R變化。

　　其次，小區(qū)道路打開(kāi)，地塊變小，土地出讓模式就要變化，會(huì)遇到一個(gè)最直接的問(wèn)題，就是地下車(chē)庫(kù)的開(kāi)發(fā)，因?yàn)楠?dú)棟樓底下是沒(méi)法造的，變成另外出讓?zhuān)瑑蓚�(gè)開(kāi)發(fā)商之間的銜接容易出問(wèn)題。另外，政府需要把前期規(guī)劃全部做完了，開(kāi)發(fā)商的角色就變成了造樓和造車(chē)庫(kù)，土地出讓金計(jì)算方式都會(huì)出現(xiàn)變化。地下車(chē)庫(kù)使用地下空間，將來(lái)的管理誰(shuí)來(lái)承擔(dān)，是否有使用權(quán)和收益權(quán)，是否停車(chē)不需要收費(fèi)？

　　值得一提的是，多名開(kāi)發(fā)商表示，做豪宅難度加大，開(kāi)發(fā)景觀與項(xiàng)目私密性會(huì)受到非常大影響。例如上海仁恒，小區(qū)內(nèi)設(shè)置了跑步的林蔭道，業(yè)主平時(shí)在小區(qū)里就可以跑步，不用去世紀(jì)公園，如果“打開(kāi)”小區(qū)，林蔭道也將會(huì)隨之消失。