托市收購(gòu)政策的誕生始于國(guó)家對(duì)糧食安全與民生發(fā)展的需求。從2004年開始，我國(guó)對(duì)稻谷執(zhí)行最低價(jià)收購(gòu)，接著在2006年啟動(dòng)了小麥最低價(jià)收購(gòu)，在2007年對(duì)玉米開始實(shí)行臨時(shí)存儲(chǔ)收購(gòu)，全面步入政府積極調(diào)控下的糧食市場(chǎng)化局面。在政策的刺激下，糧食生產(chǎn)逐步恢復(fù)，自2003年至2015年，國(guó)內(nèi)糧食實(shí)現(xiàn)了12連增，2015年糧食總產(chǎn)量為6.21億噸。

2004-2015年托市收購(gòu)價(jià)格（元/斤）

2015年執(zhí)行托市收購(gòu)政策的主產(chǎn)區(qū)

同時(shí)，2004年開始執(zhí)行保護(hù)性收儲(chǔ)，保護(hù)農(nóng)民種糧積極性。最低價(jià)收購(gòu)政策，是國(guó)家每年在糧食播種前公布水稻、小麥等最低價(jià)，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)低于最低價(jià)時(shí)，由國(guó)家指定的糧食企業(yè)中儲(chǔ)糧以最低價(jià)進(jìn)行收購(gòu)，以此穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格，維護(hù)農(nóng)民利益。臨時(shí)收儲(chǔ)政策，是國(guó)家在糧食收獲開始前，制定臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格，對(duì)于規(guī)定區(qū)域的糧食進(jìn)行按收儲(chǔ)價(jià)格的不限量收購(gòu)。自托市收購(gòu)執(zhí)行以來(lái)，國(guó)家收購(gòu)價(jià)格一漲再漲，脫離了市場(chǎng)供求的真實(shí)情況，導(dǎo)致“最低價(jià)”收購(gòu)成為“最高價(jià)”收購(gòu)，大量糧食進(jìn)了國(guó)庫(kù)。

我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策演變歷程

從2004年稻谷最低價(jià)收購(gòu)以來(lái)，我國(guó)稻谷產(chǎn)量除了2013年微降外，其余年份都保持了正增長(zhǎng)，由2005年的1.81億噸上升到2015年的2.08億噸。從2006年啟動(dòng)小麥最低價(jià)收購(gòu)以來(lái)，小麥產(chǎn)量從1.08億噸上升到2015年的1.30億噸。而自2008年實(shí)行玉米臨時(shí)收儲(chǔ)制度以來(lái)，玉米產(chǎn)量更是從1.66億噸增長(zhǎng)至2015年的2.25億噸，年化增長(zhǎng)率4.5%。

2000-2015年中國(guó)稻谷、小麥、玉米總產(chǎn)量

除2004年和2010年外，我國(guó)基本上每年都要啟動(dòng)稻谷最低收購(gòu)價(jià)預(yù)案。2012年后連續(xù)3年三大品種均啟動(dòng)了托市收購(gòu)，而且規(guī)模急劇增加。2011年至2015年9月底，臨儲(chǔ)稻谷累計(jì)收購(gòu)8000多萬(wàn)噸，卻僅銷售1000多萬(wàn)噸，目前庫(kù)存預(yù)計(jì)仍高達(dá)7000萬(wàn)噸左右。小麥只有2011年未啟動(dòng)最低價(jià)收購(gòu)，收購(gòu)量平穩(wěn)。但主要問(wèn)題也在于臨儲(chǔ)拍賣成交不佳，截止2015年12月上旬，預(yù)計(jì)臨儲(chǔ)小麥?zhǔn)Ｓ鄮?kù)存3900萬(wàn)噸左右。玉米在2012年后收儲(chǔ)量直線上升，由于價(jià)格倒掛，2014年收儲(chǔ)量達(dá)到8400多萬(wàn)噸，2015年收儲(chǔ)截止3月中旬，已經(jīng)突破1億噸，預(yù)計(jì)占總產(chǎn)量的比例超過(guò)40%，當(dāng)前庫(kù)存高達(dá)2.5億噸。

稻谷、小麥、玉米歷年保護(hù)性收儲(chǔ)量

稻谷、小麥、玉米收儲(chǔ)量與產(chǎn)量比

由此推算，稻谷和小麥的庫(kù)存，即使在市場(chǎng)上沒有任何其他供應(yīng)，臨儲(chǔ)庫(kù)存也能滿足4～5個(gè)月的消費(fèi)，而玉米更是能滿足超過(guò)一年的消費(fèi)。托市收購(gòu)保障了我國(guó)的糧食安全，卻也造成了巨大的國(guó)儲(chǔ)壓力。除了庫(kù)存之外，在托底價(jià)格持續(xù)上行、宏觀經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展等因素的共同作用下，糧食生產(chǎn)成本水漲船高，尤其以地租與人工成本表現(xiàn)顯著。以吉林省的種糧大省農(nóng)安縣為例，世紀(jì)之初其一公頃地租約為2000元，而2015年已經(jīng)上漲至10000-12000元；而人工成本亦有大幅攀升。

糧食種植人工成本變動(dòng)

而同期國(guó)際糧價(jià)由于供需調(diào)節(jié)震蕩運(yùn)行。國(guó)際糧價(jià)由于豐產(chǎn)預(yù)期從2012年下半年不斷走低，國(guó)內(nèi)外價(jià)格的脫軌使得我國(guó)糧食競(jìng)爭(zhēng)力弱勢(shì)更加突出，帶來(lái)整個(gè)下游生產(chǎn)成本高企，將原本資源稟賦不強(qiáng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈推向更加艱難的處境。

2005-2016年國(guó)內(nèi)外玉米期貨價(jià)格走勢(shì)

2006-2015年國(guó)內(nèi)外小麥期貨價(jià)格走勢(shì)

高居不下的糧價(jià)使得下游企業(yè)生產(chǎn)成本不斷攀升，而企業(yè)的產(chǎn)成品處于市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，提價(jià)空間有限，這種情況就使得企業(yè)利潤(rùn)被擠占?jí)嚎s，越來(lái)越多企業(yè)出現(xiàn)虧損，虧損金額不斷上漲。國(guó)內(nèi)高價(jià)迫使下游加工商去尋找其他途徑，比如進(jìn)口和替代品，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)糧食銷路不佳卻價(jià)格堅(jiān)挺，形成“國(guó)內(nèi)增產(chǎn)—國(guó)家增儲(chǔ)—進(jìn)口增加—國(guó)家再增儲(chǔ)”的局面。

與托市收購(gòu)相關(guān)的費(fèi)用補(bǔ)貼保管費(fèi)用和利息費(fèi)用，由中央財(cái)政給予補(bǔ)貼。以2015年收購(gòu)的臨儲(chǔ)玉米為例，收購(gòu)費(fèi)用為2.5分/斤，簡(jiǎn)易和露天存儲(chǔ)設(shè)施搭建補(bǔ)助費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)為3.5分/斤，由收儲(chǔ)庫(kù)點(diǎn)全額包干使用，計(jì)入庫(kù)存成本。保管補(bǔ)貼區(qū)域間有所差異，東三省、山東、河北、河南、內(nèi)蒙古、新疆等地區(qū)為86元/噸每年，南方相對(duì)要高些。假設(shè)資金按照3%利率，收儲(chǔ)時(shí)間為期6個(gè)月，資金利息2000元/噸*3%×6/12=30元/噸。保守估計(jì)每噸新入庫(kù)玉米（不做囤）的補(bǔ)貼在200元左右，按照1.5億噸陳庫(kù)加上1億噸新入庫(kù)計(jì)算，2015年的收儲(chǔ)補(bǔ)貼約在330億元。此外，我們參考農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)陳錫文在多次交流場(chǎng)合中提到的，一斤玉米收儲(chǔ)進(jìn)來(lái)保管、損耗、利息等等各項(xiàng)費(fèi)用總和約是收購(gòu)價(jià)的60%，即6分錢一斤，以當(dāng)前的倉(cāng)儲(chǔ)量2.5億噸匡算，一年國(guó)家財(cái)政在玉米收儲(chǔ)上的支出300億元左右。

臨儲(chǔ)玉米庫(kù)存每噸補(bǔ)貼分解

我國(guó)糧食生產(chǎn)連續(xù)多年豐收，稻谷供大于求，玉米階段性過(guò)剩，高梁、大麥等玉米替代品進(jìn)口大幅增加，但這并不意味著我國(guó)在糧食上實(shí)現(xiàn)了完全的自給自足。國(guó)儲(chǔ)糧由國(guó)家統(tǒng)一競(jìng)價(jià)銷售，盈虧由國(guó)家財(cái)政包干，收購(gòu)庫(kù)點(diǎn)只要按照國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)，將糧食收購(gòu)進(jìn)庫(kù)，就能拿到費(fèi)用補(bǔ)貼，導(dǎo)致農(nóng)民只追求種植產(chǎn)量高的品種。玉米庫(kù)存高企的同時(shí)，玉米替代糧高粱、DDGS和大麥的進(jìn)口卻在增長(zhǎng)。而油料作物大豆，我國(guó)也是嚴(yán)重依賴進(jìn)口滿足需求。

玉米替代糧進(jìn)口大幅增長(zhǎng)

大豆消費(fèi)嚴(yán)重依賴進(jìn)口

以2015年為例，四大糧食作物的過(guò)剩量總和（玉米、稻谷、小麥）為1.1億噸，短缺量（大豆）為0.8億噸，低效產(chǎn)量近2億噸，占全年四大作物總消費(fèi)量的34.5%，糧食看似高產(chǎn)實(shí)則低效。

四大糧食作物的低效產(chǎn)能近2億噸

為完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，堅(jiān)持市場(chǎng)定價(jià)原則，政府從2014年啟動(dòng)?xùn)|北和內(nèi)蒙古大豆、新疆棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)。同年11月財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼的指導(dǎo)意見》，對(duì)內(nèi)蒙古和東北三省大豆種植戶實(shí)行目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼。指導(dǎo)意見規(guī)定具體補(bǔ)貼方式由省（區(qū)）自主決定，如黑龍江首先確定全省每畝平均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，然后依據(jù)實(shí)際種植面積進(jìn)行撥付發(fā)放補(bǔ)助。目標(biāo)價(jià)格按照生產(chǎn)成本加基本收益制定，定為4800元/噸，當(dāng)大豆實(shí)際市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，國(guó)家對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，否則不補(bǔ)貼。政策出臺(tái)的目標(biāo)是提高內(nèi)蒙與東北三省大豆優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)對(duì)大豆種植的積極性，保護(hù)農(nóng)民的同時(shí)避免扭曲市場(chǎng)價(jià)格、影響下游加工企業(yè)的利潤(rùn)，目標(biāo)價(jià)單噸4800元高于2012年、2013年單噸4600元收購(gòu)價(jià)。

大豆直補(bǔ)政策并未導(dǎo)致大豆價(jià)格急跌

取消臨儲(chǔ)后，國(guó)內(nèi)大豆價(jià)格如期出現(xiàn)下跌，但價(jià)差迅速穩(wěn)定在2200元/噸左右的水平。這是因?yàn)閲?guó)產(chǎn)大豆的食品用途占80%以上，與需求量持續(xù)增長(zhǎng)的壓榨用途分隔開來(lái)，并不能被進(jìn)口大豆完全替代。這個(gè)價(jià)差也是非轉(zhuǎn)基因溢價(jià)的體現(xiàn)。

就種植面積而言，受進(jìn)口大豆沖擊，大豆種植利潤(rùn)不如水稻、玉米，連續(xù)多年的國(guó)產(chǎn)大豆臨儲(chǔ)收購(gòu)政策也沒有刺激農(nóng)戶更多地種植大豆，反而導(dǎo)致國(guó)產(chǎn)大豆產(chǎn)業(yè)的不斷萎縮。取消臨儲(chǔ)后，并沒有如希望的扶持東北大豆產(chǎn)業(yè)，2015年種植面積和產(chǎn)量進(jìn)一步下滑。

2006-2015年中國(guó)大豆種植面積及產(chǎn)量

大豆直補(bǔ)后東北種植結(jié)構(gòu)變化

理論上，取消臨儲(chǔ)后國(guó)內(nèi)價(jià)格應(yīng)該與國(guó)際價(jià)格開始接軌，然而我們?cè)诖蠖股喜�沒明顯看到這個(gè)現(xiàn)象。總體來(lái)說(shuō)大豆直補(bǔ)實(shí)施之后政策效果平平，部分是操作層面的原因，如補(bǔ)貼對(duì)象及款項(xiàng)初期較難落到實(shí)處等；但我們認(rèn)為更為重要的原因在于，競(jìng)爭(zhēng)作物的玉米收益仍居高不下，在黑龍江主產(chǎn)區(qū)，算上補(bǔ)貼后大豆的畝均收益仍不足百元（甚至虧損），與2000元/噸玉米收購(gòu)價(jià)下畝均400元收益相比顯著較低，種植意愿依舊一邊倒向玉米，大豆種植面積持續(xù)被玉米搶奪，2015年大豆面積預(yù)計(jì)繼續(xù)減少10%左右，種植積極性依舊不高。

國(guó)產(chǎn)玉米主要是用于飼料，與進(jìn)口玉米區(qū)別不大，所以第一步調(diào)整是逼近進(jìn)口玉米到岸價(jià)。同時(shí)，由于去年玉米替代品價(jià)格更低，且不受配額限制，雖然現(xiàn)在有進(jìn)口許可證要求，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，國(guó)內(nèi)玉米價(jià)格還需要抵擋住進(jìn)口替代品。14/15季玉米庫(kù)存達(dá)1.5億噸，加上15年新收儲(chǔ)的1億噸，要想回到12/13年3～4個(gè)月的庫(kù)存量，首先需要擋住進(jìn)口玉米及其替代物，從這一點(diǎn)考慮，新季玉米價(jià)格樂(lè)觀預(yù)期的底部可能在進(jìn)口和替代進(jìn)口的價(jià)格，即1500-1600元/噸；而考慮到高達(dá)全年消費(fèi)量110%的庫(kù)存同時(shí)需要釋放，悲觀預(yù)期的底部可能會(huì)出現(xiàn)在1200-1300元/噸，即國(guó)內(nèi)玉米的種植盈虧線。