7月28日，交通運(yùn)輸部牽頭，與工信部等六部門聯(lián)合發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（簡稱《暫行辦法》）。同日也公布了國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（簡稱《指導(dǎo)意見》）。兩個(gè)文件的出臺發(fā)起了一場業(yè)內(nèi)的沖擊波。交通部究竟打了一副什么牌？接下來城市出租車和網(wǎng)約車行業(yè)將如何洗牌？

　　"中國式合法化"

　　官方表示這兩個(gè)文件"明確了網(wǎng)約車的合法地位"，媒體則宣稱網(wǎng)約車在中國實(shí)現(xiàn)了"合法化"。甚至有媒體認(rèn)為，中國是全球第一個(gè)在國家立法層面對網(wǎng)約車合法化的國家。

　　筆者曾撰文討論《什么是網(wǎng)約車的合法化》。我的看法是，網(wǎng)約車是在專門的監(jiān)管法規(guī)制定之前發(fā)展出來的新業(yè)態(tài)，它通過移動互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)將城市私家車的閑置運(yùn)力動員起來，去滿足傳統(tǒng)出租車無法滿足的市民出行需求。網(wǎng)約車的根本特征和最大優(yōu)勢就是在不增加專用出租車數(shù)量的前提下，用私家車的閑置運(yùn)力提供客運(yùn)服務(wù)。網(wǎng)約車的合法化顯然應(yīng)當(dāng)是通過立法對網(wǎng)約車的上述特征和優(yōu)勢予以正式承認(rèn)，并通過相應(yīng)的監(jiān)管措施補(bǔ)足市場主體無法自發(fā)形成的某些機(jī)制。

　　相反，將網(wǎng)約車納入傳統(tǒng)出租車的管理體系，對之進(jìn)行數(shù)量、運(yùn)價(jià)、車型等管制，要求網(wǎng)約車平臺雇傭司機(jī)，要求網(wǎng)約車必須轉(zhuǎn)為營運(yùn)車輛，這不是網(wǎng)約車的合法化，而只是增加了一種憑借網(wǎng)絡(luò)預(yù)約的新的出租車品種而已。

　　去年10月份的"征求意見稿"要把網(wǎng)約車完全納入傳統(tǒng)出租車管制體系，實(shí)質(zhì)上是宣布市場上的網(wǎng)約車"不合法化"。經(jīng)過10個(gè)月的修改調(diào)整，《暫行辦法》在一些方面作出了明顯不同于傳統(tǒng)出租車的規(guī)定，但在另一些方面，仍然堅(jiān)持出租車管理體制的固有模式。所以，《暫行辦法》只能說是網(wǎng)約車的"部分合法化"。它是有中國特色的，也確實(shí)在全世界獨(dú)一無二，這就是本文題目所說的"中國式合法化"。

　　《暫行辦法》作出的不同于傳統(tǒng)出租車的規(guī)定主要是：平臺可以與司機(jī)訂立勞動合同或者其他協(xié)議；網(wǎng)約車的報(bào)廢不按年限，而是按實(shí)際里程。這似乎為私家車兼職從事網(wǎng)約車服務(wù)留了出路。但是，《暫行辦法》仍然堅(jiān)持要求車輛、司機(jī)、平臺須事前取得相應(yīng)的行政許可，傳統(tǒng)出租車的準(zhǔn)入管制依然如故。如果地方政府再對網(wǎng)約車實(shí)施數(shù)量管控的話，那么，私家車兼職網(wǎng)約車就沒有可能了。

　　《暫行辦法》授權(quán)城市人民政府自主作出規(guī)定的事項(xiàng)有四：第一，車輛的具體準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和要求；第二，司機(jī)的準(zhǔn)入條件；第三，是否實(shí)施數(shù)量管控；第四，是否實(shí)施運(yùn)價(jià)管制。這四項(xiàng)授權(quán)，尤其是最后兩項(xiàng)，實(shí)際上是將最終決定此次網(wǎng)約車新規(guī)究竟是對網(wǎng)約車的合法化還是"不合法化"。因?yàn)椋�一旦城市政府對網(wǎng)約車采取數(shù)量管控和運(yùn)價(jià)管制，網(wǎng)約車就與傳統(tǒng)出租車無異，只不過是通過移動互聯(lián)網(wǎng)預(yù)約的出租車而已。新規(guī)前的網(wǎng)約車所具有的動員私家車閑置運(yùn)力從而打開出租車供給瓶頸的優(yōu)勢就蕩然無存了。這樣的話，一部宣稱全球首個(gè)將網(wǎng)約車合法化的法規(guī)，落地時(shí)卻可能變成網(wǎng)約車的克星。

　　《暫行辦法》將數(shù)量管控和運(yùn)價(jià)管控的決定權(quán)交予地方政府，基本上等于是交給了出租車行業(yè)。為什么這么說？理由有二：其一，在過去的20多年里，地方政府極少有主動放開出租車數(shù)量和運(yùn)價(jià)管制的先例。原因很多，最主要的是維持出租車行業(yè)穩(wěn)定。維穩(wěn)是地方政府的責(zé)任。藉此，出租車業(yè)很大程度上支配了地方政府的出租車管制政策。其二，根據(jù)媒體的報(bào)道可知，2015年10月的征求意見稿本來對網(wǎng)約車的規(guī)定"比較寬松"，但在各省交管局和交管處的激烈反對下，征求意見稿越改限制越多。可見地方的交管部門對網(wǎng)約車并不歡迎，除非將其納入原有的出租車管理體系。而納入出租車原有管制體系的"網(wǎng)約車"其實(shí)已經(jīng)不是原本意義上的網(wǎng)約車了。

　　事實(shí)上，《暫行辦法》公布以來的情況表明，一些地方政府在運(yùn)用新規(guī)授權(quán)時(shí)似乎并未按照《指導(dǎo)意見》所要求的"堅(jiān)持乘客為本"、"堅(jiān)持改革創(chuàng)新"、"堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧"，而是完全復(fù)制出租車管理的老辦法。據(jù)報(bào)道，蘭州市的網(wǎng)約車細(xì)則將對網(wǎng)約車實(shí)施數(shù)量管控并設(shè)置運(yùn)價(jià)區(qū)間；而濟(jì)南市在制定網(wǎng)約車細(xì)則時(shí)似乎主要在聽取出租車企業(yè)的意見。

　　從兩地細(xì)則的制定程序上看，它們都是由原有的出租車管理部門——市客運(yùn)管理處起草，然后由市交通委上報(bào)市政府審定通過。細(xì)則的制定程序是值得關(guān)注的。一部旨在"改革創(chuàng)新"、"統(tǒng)籌兼顧"的新法規(guī)應(yīng)當(dāng)交由具有相當(dāng)獨(dú)立性、且有能力排除部門和行業(yè)利益影響的機(jī)關(guān)起草。起草過程中應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)交通部公開征求意見的做法，召開聽證會，同時(shí)公開向本市市民征求意見。最后，細(xì)則的法規(guī)層級也應(yīng)當(dāng)與本地原有的出租車管理法規(guī)平級。

　　"合法化"后怎么走

　　某些地方為什么急于對網(wǎng)約車實(shí)施數(shù)量管控？原因不難理解，就是要通過限制網(wǎng)約車數(shù)量，保護(hù)原有出租車的市場份額。不過這個(gè)想當(dāng)然的理由頗有些值得推敲的地方。

　　首先，限制了網(wǎng)約車，出租車的市場份額就保住了嗎？

　　網(wǎng)約車和出租車并非零和博弈。網(wǎng)約車的市場更不是全都來自出租車。很多時(shí)候，例如早晚高峰、某些偏遠(yuǎn)地段，乘客是因?yàn)榻胁坏匠鲎廛嚥湃ズ艚芯W(wǎng)約車。很顯然，由于出租車的供給不足，網(wǎng)約車所獲得的一部分市場從來就不是出租車的。或者換個(gè)說法，網(wǎng)約車實(shí)際上做大了出行市場的這塊蛋糕，而不是完全搶了出租車的蛋糕。

　　無可否認(rèn)，有許多乘客是比較了出租車和網(wǎng)約車的車況、服務(wù)和價(jià)格之后而選用網(wǎng)約車的。這時(shí)網(wǎng)約車和出租車的確形成了競爭。日前，濟(jì)南市客管中心向媒體公開了網(wǎng)約車進(jìn)入該市后出租車的營業(yè)額變化情況：2014年每輛出租車的日營業(yè)額為485.75元，2015年為445.34元（2015年初網(wǎng)約專車出現(xiàn)，下半年各類網(wǎng)約車估計(jì)有6萬輛），2016年截至7月初為412.92元。

　　但出租車日營業(yè)額的減少并不能說明原本該出租車賺的錢被網(wǎng)約車搶去了。因?yàn)椋�影響人們是否乘用出租車的因素很多，城市公交系統(tǒng)的擴(kuò)展、私家車的增加甚至電動車、自行車的廣泛使用都可能導(dǎo)致出租車營業(yè)額下降。將出租車營業(yè)額減少完全歸咎于網(wǎng)約車是片面的。以此為基點(diǎn)去尋求解決問題的答案，難免又是緣木求魚。

　　其次，限制網(wǎng)約車的數(shù)量真的就能確保出租車業(yè)的"行業(yè)穩(wěn)定"嗎？

　　在網(wǎng)約車出現(xiàn)之前，出租車業(yè)一直也不"穩(wěn)定"。不穩(wěn)定的原因主要有以下幾個(gè)：其一，企業(yè)與司機(jī)的收入分配和成本分擔(dān)（核心即"份子錢"）問題，造成司機(jī)不滿。其二，一些地方的出租車經(jīng)營權(quán)在長期的層層轉(zhuǎn)包或者轉(zhuǎn)讓之后，形成盤根錯(cuò)節(jié)的利益關(guān)系，政府發(fā)放新牌照或者收回舊牌照時(shí)會引發(fā)牌照持有人抗議。其三，司機(jī)對政府打擊"黑車"不力表達(dá)不滿。

　　然而，網(wǎng)約車"部分合法化"之后，地方政府如果對網(wǎng)約車仍然采取數(shù)量管控的話，以上三個(gè)引發(fā)行業(yè)不穩(wěn)定的傳統(tǒng)因素可能會不同程度地延續(xù)、加劇或者復(fù)發(fā)。一，數(shù)量管控將導(dǎo)致服務(wù)供給不足，傳統(tǒng)"黑車"勢必重新抬頭。二，網(wǎng)約車的存在本可以為出租車司機(jī)提供另一條就業(yè)或分流渠道，擴(kuò)大其自主選擇的范圍，從而增加司機(jī)與出租車公司談判協(xié)商的籌碼，制約公司一方對司機(jī)的壓力，但網(wǎng)約車的數(shù)量管控就堵死了這個(gè)疏解沖突的渠道。三，限制網(wǎng)約車數(shù)量不僅會加強(qiáng)原出租車牌照持有人的牌照增值預(yù)期，還會產(chǎn)生新的一批具有同樣預(yù)期的牌照持有人，即網(wǎng)約車牌照持有人。他們將成為新的既得利益者，同時(shí)也必定成為反對任何擴(kuò)大供給舉措的新勢力。四，對網(wǎng)約車進(jìn)行數(shù)量管控、車型管制的話，獲準(zhǔn)進(jìn)入市場的網(wǎng)約車就只能是專用車輛，這就必定會在城市小汽車總保有量的基礎(chǔ)上增加幾千乃至幾萬輛新出租車。這對車輛日益飽和、道路本就擁堵的許多城市來說將是災(zāi)難性的。道路不暢顯然會減少出租車的營業(yè)收入，加劇司機(jī)和市民的不滿。

　　況且，在更廣大的范圍內(nèi)看，網(wǎng)約車為本地居民個(gè)人和家庭提供了短期就業(yè)、增加收入的機(jī)會，舒緩了經(jīng)濟(jì)下行期的社會緊張，緩解了市民出行困難，這本身也是增進(jìn)社會穩(wěn)定的因素。每一項(xiàng)社會政策皆有局部和全局、短期和長期之效，決策者切勿顧此失彼，或者只顧眼前而喪失長遠(yuǎn)。

　　第三，除了數(shù)量管制就沒有更好的辦法了嗎？

　　出租車業(yè)抱怨網(wǎng)約車的一個(gè)重要理由是，網(wǎng)約車在搞不公平競爭。因?yàn)椋�出租車為滿足特許經(jīng)營的要求，支付了相當(dāng)?shù)拇鷥r(jià)（如購買經(jīng)營權(quán)、車輛保險(xiǎn)、司機(jī)社保、公司管理成本等），而從事網(wǎng)約車服務(wù)的私家車一概沒有這些支出。現(xiàn)在，網(wǎng)約車"合法化"了，二者應(yīng)該公平競爭。那么，怎樣實(shí)現(xiàn)競爭條件的大致平等呢？

　　一種辦法是給網(wǎng)約車也加上與出租車同等的經(jīng)營成本，對之實(shí)施與出租車同等的管制（包括數(shù)量、運(yùn)價(jià)、車型等）。這種思路在濟(jì)南和蘭州的管理細(xì)則中似已初露端倪。

　　但是，"中國式網(wǎng)約車合法化"實(shí)際上完全可以支持另外一種思路。那就是，給原有的出租車經(jīng)營者"減負(fù)"，逐步使傳統(tǒng)出租車的監(jiān)管方式向市場化的網(wǎng)約車靠攏。具體言之，一方面，對網(wǎng)約車不設(shè)數(shù)量、車型管控和運(yùn)價(jià)管制，只要符合《暫行辦法》的準(zhǔn)入要求，車輛和司機(jī)就可以接入平臺提供服務(wù)；另一方面，一步到位或者逐步地解除原有出租車的運(yùn)價(jià)管制、車型和數(shù)量管制，以資質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管控制準(zhǔn)入，使原出租車經(jīng)營者擁有開展競爭的自由。這樣，網(wǎng)約車的"合法化"就和傳統(tǒng)出租車的轉(zhuǎn)型升級可以結(jié)合起來，整體推進(jìn)。

　　為什么第二種思路更好？簡單地說，第二種思路符合了技術(shù)和市場發(fā)展的大趨勢。也就是說，網(wǎng)約車所發(fā)展起來的一系列信息技術(shù)和組織方法，為解決傳統(tǒng)出租車數(shù)量管控和運(yùn)價(jià)管制所預(yù)設(shè)的問題提供了有效方案，且這套方案將日益改進(jìn)、完善，傳統(tǒng)出租車的數(shù)量管控和運(yùn)價(jià)管制的正當(dāng)性將越來越難以令人信服。

　　從國際上看，加拿大多倫多市就采取了第二種思路的改革，值得我們參考。今年的5月，多倫多市的市政委員會通過了一系列監(jiān)管規(guī)定，建立 了 規(guī) 管 網(wǎng) 約 車 合 乘 服 務(wù)（ride-sharingservice）的規(guī)范框架。這一系列的監(jiān)管規(guī)則使得Uber、Lyft等網(wǎng)約車可以在多倫多市合法開展業(yè)務(wù)。同時(shí)，網(wǎng)約車司機(jī)和車輛必須依監(jiān)管規(guī)范投保一定金額責(zé)任保險(xiǎn)，進(jìn)行背景審查，遵守車輛使用年限等方面的要求。同時(shí)，多倫多市放松了原有出租車行業(yè)的價(jià)格管制，準(zhǔn)許使用網(wǎng)約車APP的出租車在需求高發(fā)時(shí)提價(jià)。市長Tory表示，這一系列監(jiān)管規(guī)范的出臺，旨在平衡新型網(wǎng)約車業(yè)務(wù)和傳統(tǒng)出租車行業(yè)，最大程度地滿足市民出行需求。他還表示，新的監(jiān)管規(guī)范將有助于提升傳統(tǒng)出租車的競爭力，同時(shí)也鼓勵(lì)網(wǎng)約車市場有新的競爭者進(jìn)入，防止已有的平臺企業(yè)壟斷市場。

　　《暫行辦法》在起草和征求意見過程中取消了最初擬定的數(shù)量管控和運(yùn)價(jià)管制。從立法解釋的角度看，規(guī)章制定者是傾向于對網(wǎng)約車不設(shè)數(shù)量和運(yùn)價(jià)管制的，至少應(yīng)當(dāng)理解為以不設(shè)數(shù)量和運(yùn)價(jià)管制為原則，設(shè)置限制為例外。可見，《暫行辦法》為各地探索第二條思路的改革預(yù)留了足夠的制度空間。但可以想見，對很多地方的城市政府來說，決定不設(shè)網(wǎng)約車數(shù)量和運(yùn)價(jià)管制，尤其是取消傳統(tǒng)出租車的數(shù)量和運(yùn)價(jià)管制時(shí)，會有一些顧慮和擔(dān)憂。所以，如何在新規(guī)"落地"過程中嘗試和推廣較好的做法，乃至形成不同地域之間的比較和競爭，是值得探索的問題。

　　總之，網(wǎng)約車的中國式合法化實(shí)際上只走完了"上半場"，決定勝負(fù)成敗的"下半場"即將開始。"下半場"會不會有地方之間的制度和政策競爭，會不會出現(xiàn)地方立法趨向法治的新嘗試，會不會探索出新舊業(yè)態(tài)融合發(fā)展的新路子，讓我們拭目以待。

　　（作者系中國政法大學(xué)副教授）