本文作者為方正宏觀任澤平、宋雙杰，來源于微信公眾號“澤平宏觀”，授權華爾街見聞發表。

　　導讀：8月17日融信中國以110.1億拍下上海靜安區的一地塊，可售樓板價達到14.3萬/平方米，創下中國最貴單價地王紀錄。上半年，全國已出現219宗“地王”，成為有史以來地王出現最密集的年份。土地成本是房價的關鍵組成部分，成為推高房價的重要原因。為什么地王頻出？誰是地王的制造者和獲益者？

　　摘要：

　　地王頻出和高房價背后的制度因素：土地財政。土地出讓金約為地方一般預算收入的一半，再加上與房地產相關的稅收收入，土地財政是地方政府財政的核心。因此，在土地財政制度設計中，地方政府和開發商是房價上漲的受益者，也是地王的制造者，地方政府是地王的最大獲益者。除非受到來自中央調控措施的壓力，一般來說地方政府在房價上漲時無逆周期調節動力，而在房市蕭條時，出臺刺激政策。

　　土地財政的歷史和成因。土地財政是指地方政府通過“經營土地”獲得的收入，包括：以出讓土地所有權為條件的土地出讓金收入、與土地出讓相關的各種稅費收入、以土地抵押為融資手段獲得的債務收入。土地財政的形成過程可概括為：在分稅制改革后，中央上收財權但把大量外部性事權留在地方，地方政府事權多財權少，在中央允許和土地收儲制度下，地方政府開始經營城市土地，政府對農地征收的國家壟斷和土地變更的政府用途管制是土地財政的基礎。在地方政府“GDP錦標賽”激勵下，受益于快速城鎮化帶來的房地產業爆發式增長，最終形成土地財政的獨特現象。

　　土地財政是地方政府的核心。2014年在不考慮土地融資的情況下，土地財政貢獻了地方財政收入的35.63%。2015年國有土地使用權出讓收入達到4.26萬億，2003-2015年間土地轉讓金與地方一般預算收入之比平均為49.74%。2014年與土地、房地產關聯的稅收占地方一般預算收入已接近28%。2015年地方債務總和為18.4萬億，土地融資規模3.68萬億。

　　客觀認識土地財政在調動地方積極性、推動經濟增長、完善城市公共基礎設施方面的積極作用。地方政府通過低成本征收農業用地，低價格轉讓工業用地，高價格出讓商、住用地，一方面刺激投資，另一方面獲得高額土地出現讓金彌補財政缺口。巨額的土地出讓收入用于征地和拆遷補償、土地開發、城市建設、基礎設施建設，成為中國經濟發展的一個內生邏輯。

　　正視土地財政帶來的待解問題。推高房價，形成資產泡沫；增加地方政府債務風險；地方政府一方面運用計劃經濟的方式低價購地，另一方面利用市場經濟方式高價供地，形成“地價剪刀差”，提供了“尋租”空間；地價房價大漲擴大收入差距；抬高實體經濟成本，開工廠不如炒房子誘發產業空心化風險。

　　改革完善土地財政。1）建立和完善與事權相匹配的地方財政體制。2）減少地方政府對土地財政的依賴，擴展消費稅、房產稅等穩定、持續的地方主體稅，保證地方政府提供公共產品的長期穩定稅源。3）改變過去地方政府只以GDP論英雄，增加就業、創新、環保等考核權重，從“投資型政府”向“服務型政府”轉變。4）明確農村土地產權，保護農村集體對土地的占有權、使用權和收益權，完善土地的征地范圍、征地程序和補償機制等制度建設。5）建立規范的地方債制度。

　　正文：

　　2016年8月17日融信中國以110.1億拍下上海靜安區的一地塊，可售樓板價達到14.3萬/平方米，創下中國最貴單價地王紀錄。

　　2016年上半年，全國已出現219宗“地王”，成為有史以來地王出現最密集的年份。地王由一線蔓延至二線城市，“高總價、高單價、高溢價率”的三高地塊普遍出現在一、二線城市。219宗“地王”中溢價率超100%的地塊有109宗，超50%的達167宗。

　　土地成本是房價的關鍵組成部分。2014年，土地成本和房地產相關稅收占商品房銷售額已達八成，其中土地成本單項占商品房銷售額的比例也達54%，成為推高房價的重要原因。

　　為什么地王頻出？誰是地王的制造者和獲益者？

　　土地出讓金約為地方一般預算收入的一半，再加上與房地產相關的稅收收入，土地財政是地方政府財政的核心。因此，在土地財政制度設計中，地方政府和開發商是房價上漲的受益者，也是地王的制造者。除非受到來自中央調控措施的壓力，一般來說地方政府在房價上漲時無逆周期調節動力，反而在房市蕭條時，出臺刺激政策。

　　1.1 地方政府是地王的最大獲益者

　　地價是由土地市場供求決定的，土地供求平衡是住房市場供求平衡和平穩運行的基礎。短期供應過多會導致庫存，供應過高會推高地價和房價。

　　地方政府在一二、三四線城市采用不同的行為，產生了截然不同的后果。在一二線城市，地方政府土地供應不足，過多的資金追逐過少的土地，造成土地的高溢價成交，地方政府是地王的最大獲益者，一線城市無需大量供給土地即可獲得高額的土地出讓金，地價上漲和供應不足進而推高房價。在三四線城市，地方政府為了獲得財政收入，不顧當地土地供應過剩的格局，仍然大量供地，造成高流拍率和土地的過量供應，房地產高庫存。

　　香港、日本住房市場波動歷史表明，土地供應不足是房價過快上漲的重要原因。以香港為例，從1985年開始，港英政府出臺了“每年供地規模不超過50公頃”的政策規定，這是1985－1994年間香港房價較快上漲的重要原因之一。2004－2011年間的住房價格大幅上漲，也與當時出臺“2002年宣布取消拍賣土地，暫停‘勾地’一年，直至2004年5月再作土地拍賣”的政策規定密切相關。兩年停止供地計劃必然加劇了未來住房供給的短缺。2011年和2012年香港房價快速上漲，與前期土地供應量不足也有密切關系。2008－2009年，新增住宅用地只有0.019公頃。2010年香港僅有約19800個住宅單位建成，不到2000年的四分之一。從日本的情況看，在房價、地價上漲過快的階段，也出現過土地供應不足的問題。

　　1.2 地方政府處于房市利益分配的中心

　　地方政府處于房市利益分配的中心，其行為對土地市場、房地產市場、產業結構、經濟增長、社會福利等都產生了重要甚至是決定性的影響。以地方政府為中心，農民、居民、房地產（開發）商、工商企業、地方政府進行著博弈。

　　土地財政對地方政府運作具有極其重要的支撐作用，其收入包括出讓土地所有權為條件的土地出讓金收入、與土地出讓相關的各種稅費收入、以土地抵押為融資手段獲得的債務收入。土地出讓金約為地方一般預算收入的一半，與土地、房地產關聯的稅收占地方一般預算收入已接近28%，地融資余額已達3萬億。

　　土地財政既有積極的一面，比如緩解地方財政壓力，推動基礎設施和城市建設，促進經濟增長，加快城鎮化進程。但另一方面也帶來了很多負面作用，造成三四線城市房地產高庫存、一線城市高房價；推高了房價，形成資產泡沫；地方政府債務累積違約風險加大；創造尋租空間；加劇收入和財富不平等；抬高實體經濟成本，開工廠不如炒房子誘發產業空心化風險。

　　土地財政不是一個正統的學術概念，也不是規范的政策用語，但其大致內涵卻被人廣泛接受。本報告中，土地財政是指地方政府通過“經營土地”獲得的收入，包括：以出讓土地所有權為條件的土地出讓金收入、與土地出讓相關的各種稅費收入、以土地抵押為融資手段獲得的債務收入。

　　土地財政的形成過程可概括為：在分稅制改革后，中央上收財權但把大量外部性事權留在地方，地方政府事權多財權少，在中央政府允許和土地收儲制度下，地方政府開始經營城市土地，政府對農地征收的國家壟斷和土地變更的政府管制是土地財政的基礎。在地方政府“GDP錦標賽”激勵下，受益于快速城鎮化帶來的房地產業爆發式增長，最終形成土地財政的獨特現象。

　　2.1 分稅制改革是起點

　　分稅制改革使得“財權上移，事權下放”。1994年分稅制改革后，中央重新上收了財政收入權，但對財政支出權的調整有限，省級以下各級政府需負責提供重要的社會支持和幾乎所有的公共服務。

　　受分稅制改革的影響，1994年地方財政收入占全國財政收入的比重由上一年77.98%劇降到44.30%，但地方財政支出占全國財政支出的比重下降幅度不大，由上一年的71.74%下降到69.72%。地方政府事權和財權的不對等一直延續至今，2015年，地方財政收入占全國財政收入的54.52%，而支出占全國的85.46%。

　　分稅制改革使得地方財政自給率劇降。地方財政自給率從1993年的1.02迅速降為1994年的0.59，后來一直在0.59左右徘徊，地方政府預算內財政收支差額巨大，除尋求中央政府的財政轉移支付外，逼迫地方政府努力通過土地財政獲得資金。

　　分稅制改革促使地方政府向土地要收入。在2016年5月1日實施的全面推開營改增試點前，1994年的分稅制改革將城市土地有償使用收入、土地增值稅、房產稅全部劃歸地方政府；也把與服務有關且未被增值稅涵蓋的營業稅，包括交通運輸、通訊、建筑、文化和體育、娛樂、旅館和餐飲等產業的稅收，歸入地方政府征收。這些舉措，導致地方政府與土地開發、房地產及建筑業產生直接連結；而服務業的發展，也與大規模土地開發和基礎設施投資密切相關。

　　2.2 土地國有和用途管制是基礎

　　現行的土地產權制度給予地方政府對土地的實質控制權，使地方政府可以低成本的征收變更土地。1986年《中華人民共和國土地管理法》和1994年《中華人民共和國城市房地產管理法》實施后，中國的土地交易市場開始逐步形成，為地方政府的土地出讓創造了條件。1994年的分稅制改革后，中央政府不再參與土地出讓權益的分配，土地出讓金全部納入地方政府收入，地方政府和土地的關聯進一步提升。

　　地方政府既負責土地管理，又負責國有土地經營，集“裁判員”與“運動員”于一身，在分稅制后地方財政收入和支出失衡的壓力下，利用手中的壟斷權力、尋求土地增值最大化是地方政府的自然選擇。

　　2.3 城鎮化帶來房地產業高速發展是契機

　　分稅制后地方政府財政收支有巨大缺口，1999年城市住房制度改革后得以緩解，隨后房地產業高速發展為地方政府“因地生財”創造了契機。

　　過去三十多年，中國經濟高速增長、快速城鎮化帶來了房地產業大發展。1978-2015年間，中國GDP年均名義增長15.3%，城鎮居民可支配收入年均名義增長13.2%。1978-2015年間，中國城鎮化率從17.92%上升到56.1%，城鎮人口從1.7億增加到7.7億，凈增6億人。

　　2.4 地方政府“GDP錦標賽”是關鍵

　　長期以來，經濟增長是中央考核地方政府考核的重要指標，也是地方政府官員升遷的重要政績，形成了中國獨特的“GDP錦標賽”機制。在這一考核激勵機制下，地方政府官員高度關注其主管區域的相對經濟表現，并致力推動區域的經濟增長。

　　地方GDP錦標賽下，高增長需要高投資，高投資需要高融資，高融資需要土地財政。

　　分稅制改革后，土地財政成為地方政府彌補財政收入不足的重要手段，支撐了地方政府的運作。進行“GDP錦標賽”需要的工商業發展離不開土地的需求，城鎮土地使用稅、房產稅、耕地占用稅、土地增值稅及國有土地有償使用收入等都與土地有關，各地方政府在城市化與工業化的驅動下，紛紛以“經營城市”的名義大量征用農村集體土地。城市規模的擴張也帶來了房地產業和建筑業的繁榮，成為地方財政預算的支柱性收入。對大多數市縣來說，土地財政可以說是政府財政之核心，同時與土地相關的財政收入已經成為地方財政收入來源的重中之重。以土地抵押等為融資手段獲得的債務收入是地方財政收入的重要補充。

　　2014年，僅考慮地方一般預算收入、中央稅收返還和轉移支付、政府性基金收入的地方政府財政收入為17.88萬億。其中地方一般預算占17.88萬億地方財政收入的42.43%，與土地、房地產關聯的稅收占地方財政收入的11.81%；政府基金收入占地方財政收入的28.72%，土地出讓金占地方財政收入的23.83%。在不考慮土地融資的情況下，土地財政貢獻了地方財政收入的35.63%（不考慮地方政府債務融資）。

3.1 土地出讓金約為地方一般預算收入的一半

　　地方政府財政收入主要來源于三塊：地方一般預算收入、中央稅收返還和轉移支付以及政府性基金收入。還有規模較小的預算外收入、地方政府發債以及一些制度外收入。

　　2015年地方財政收入中，地方一般預算收入占46.43%，中央稅收返還和轉移支付占30.88%，地方政府性基金收入占22.69%。地方政府性基金收入與地方一般預算收入之比為48.87%，其中國有土地使用權出讓收入（土地出讓金）占地方政府性基金收入的80.26%。

　　1992-2013年間，國有土地使用權出讓收入（土地出讓金）增長迅速。1999年城市住房制度改革后，國有土地使用權出讓收入增長速度大幅提升，2000年為596億元，2001年即達1296億元，到2015年已經達到4.26萬億。

　　土地出讓金比上地方一般預算收入很高，地方政府對土地出讓收入十分依賴。2003-2015年間，土地轉讓金與地方一般預算收入的比例平均為49.74%，其中在2010年達到最高的69.43%。

　　3.2 與土地、房地產關聯的稅收占地方一般預算收入已接近28%

　　2014年，與房地產相關稅收合計（地方所得）占地方一般預算收入的比重達27.82%，其中5個房地產特有稅種稅收占地方一般預算收入之比為16.9%，6個房地產相關稅種稅收占地方一般預算收入之比為9.61%。

　　目前涉及房地產業的稅種有11個，其中5個稅種為房地產行業所特有，包括房產稅和城市房地產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅以及契稅。另外6個稅種涉及其他行業，包括營業稅、企業所得稅、個人所得稅、城市維護建設稅、印花稅、教育附加費。

　　5個房地產特有稅種稅收合計從2004年的1207億元，飆升至2014年的1.38萬億，十年之間暴漲11倍，2015年進一步上升到1.4萬億。占地方一般預算收入之比也從2004年的10.16%上升至2014年的18.21%，2015年雖有下降，但仍達16.9%。

　　契稅和土地增值稅是土地財政的主力軍，兩者在2014年都已基本達到4000億元水平，其中土地增值稅更是在十年間增長了52倍。

　　除房地產行業特有的稅種外，土地財政還包括6個與房地產相關的稅種。這6個稅種無法直接獲取，但可以從分項目中間接獲取。包括教育附加費、城市維持建設稅、房地產企業營業稅、房地產企業所得稅、房屋轉上個人所得稅和印花稅。

　　這6個房地產業相關的稅種稅收合計，從2004年的1028億元，上升到2014年的7294億元，增長7倍。2014年，6種稅種稅收合計占地方一般預算收入的比重為9.61%，而2016年開始施行的“營改增”，將對地方政府財政結構帶來重大影響。

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