本文作者為方正宏觀任澤平、宋雙杰，來源于微信公眾號“澤平宏觀”，授權(quán)華爾街見聞發(fā)表。

　　導(dǎo)讀：8月17日融信中國以110.1億拍下上海靜安區(qū)的一地塊，可售樓板價達到14.3萬/平方米，創(chuàng)下中國最貴單價地王紀(jì)錄。上半年，全國已出現(xiàn)219宗“地王”，成為有史以來地王出現(xiàn)最密集的年份。土地成本是房價的關(guān)鍵組成部分，成為推高房價的重要原因。為什么地王頻出？誰是地王的制造者和獲益者？

　　摘要：

　　地王頻出和高房價背后的制度因素：土地財政。土地出讓金約為地方一般預(yù)算收入的一半，再加上與房地產(chǎn)相關(guān)的稅收收入，土地財政是地方政府財政的核心。因此，在土地財政制度設(shè)計中，地方政府和開發(fā)商是房價上漲的受益者，也是地王的制造者，地方政府是地王的最大獲益者。除非受到來自中央調(diào)控措施的壓力，一般來說地方政府在房價上漲時無逆周期調(diào)節(jié)動力，而在房市蕭條時，出臺刺激政策。

　　土地財政的歷史和成因。土地財政是指地方政府通過“經(jīng)營土地”獲得的收入，包括：以出讓土地所有權(quán)為條件的土地出讓金收入、與土地出讓相關(guān)的各種稅費收入、以土地抵押為融資手段獲得的債務(wù)收入。土地財政的形成過程可概括為：在分稅制改革后，中央上收財權(quán)但把大量外部性事權(quán)留在地方，地方政府事權(quán)多財權(quán)少，在中央允許和土地收儲制度下，地方政府開始經(jīng)營城市土地，政府對農(nóng)地征收的國家壟斷和土地變更的政府用途管制是土地財政的基礎(chǔ)。在地方政府“GDP錦標(biāo)賽”激勵下，受益于快速城鎮(zhèn)化帶來的房地產(chǎn)業(yè)爆發(fā)式增長，最終形成土地財政的獨特現(xiàn)象。

　　土地財政是地方政府的核心。2014年在不考慮土地融資的情況下，土地財政貢獻了地方財政收入的35.63%。2015年國有土地使用權(quán)出讓收入達到4.26萬億，2003-2015年間土地轉(zhuǎn)讓金與地方一般預(yù)算收入之比平均為49.74%。2014年與土地、房地產(chǎn)關(guān)聯(lián)的稅收占地方一般預(yù)算收入已接近28%。2015年地方債務(wù)總和為18.4萬億，土地融資規(guī)模3.68萬億。

　　客觀認(rèn)識土地財政在調(diào)動地方積極性、推動經(jīng)濟增長、完善城市公共基礎(chǔ)設(shè)施方面的積極作用。地方政府通過低成本征收農(nóng)業(yè)用地，低價格轉(zhuǎn)讓工業(yè)用地，高價格出讓商、住用地，一方面刺激投資，另一方面獲得高額土地出現(xiàn)讓金彌補財政缺口。巨額的土地出讓收入用于征地和拆遷補償、土地開發(fā)、城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，成為中國經(jīng)濟發(fā)展的一個內(nèi)生邏輯。

　　正視土地財政帶來的待解問題。推高房價，形成資產(chǎn)泡沫；增加地方政府債務(wù)風(fēng)險；地方政府一方面運用計劃經(jīng)濟的方式低價購地，另一方面利用市場經(jīng)濟方式高價供地，形成“地價剪刀差”，提供了“尋租”空間；地價房價大漲擴大收入差距；抬高實體經(jīng)濟成本，開工廠不如炒房子誘發(fā)產(chǎn)業(yè)空心化風(fēng)險。

　　改革完善土地財政。1）建立和完善與事權(quán)相匹配的地方財政體制。2）減少地方政府對土地財政的依賴，擴展消費稅、房產(chǎn)稅等穩(wěn)定、持續(xù)的地方主體稅，保證地方政府提供公共產(chǎn)品的長期穩(wěn)定稅源。3）改變過去地方政府只以GDP論英雄，增加就業(yè)、創(chuàng)新、環(huán)保等考核權(quán)重，從“投資型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。4）明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，保護農(nóng)村集體對土地的占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，完善土地的征地范圍、征地程序和補償機制等制度建設(shè)。5）建立規(guī)范的地方債制度。

　　正文：

　　2016年8月17日融信中國以110.1億拍下上海靜安區(qū)的一地塊，可售樓板價達到14.3萬/平方米，創(chuàng)下中國最貴單價地王紀(jì)錄。

　　2016年上半年，全國已出現(xiàn)219宗“地王”，成為有史以來地王出現(xiàn)最密集的年份。地王由一線蔓延至二線城市，“高總價、高單價、高溢價率”的三高地塊普遍出現(xiàn)在一、二線城市。219宗“地王”中溢價率超100%的地塊有109宗，超50%的達167宗。

　　土地成本是房價的關(guān)鍵組成部分。2014年，土地成本和房地產(chǎn)相關(guān)稅收占商品房銷售額已達八成，其中土地成本單項占商品房銷售額的比例也達54%，成為推高房價的重要原因。

　　為什么地王頻出？誰是地王的制造者和獲益者？

　　土地出讓金約為地方一般預(yù)算收入的一半，再加上與房地產(chǎn)相關(guān)的稅收收入，土地財政是地方政府財政的核心。因此，在土地財政制度設(shè)計中，地方政府和開發(fā)商是房價上漲的受益者，也是地王的制造者。除非受到來自中央調(diào)控措施的壓力，一般來說地方政府在房價上漲時無逆周期調(diào)節(jié)動力，反而在房市蕭條時，出臺刺激政策。

　　1.1 地方政府是地王的最大獲益者

　　地價是由土地市場供求決定的，土地供求平衡是住房市場供求平衡和平穩(wěn)運行的基礎(chǔ)。短期供應(yīng)過多會導(dǎo)致庫存，供應(yīng)過高會推高地價和房價。

　　地方政府在一二、三四線城市采用不同的行為，產(chǎn)生了截然不同的后果。在一二線城市，地方政府土地供應(yīng)不足，過多的資金追逐過少的土地，造成土地的高溢價成交，地方政府是地王的最大獲益者，一線城市無需大量供給土地即可獲得高額的土地出讓金，地價上漲和供應(yīng)不足進而推高房價。在三四線城市，地方政府為了獲得財政收入，不顧當(dāng)?shù)赝恋毓��?yīng)過剩的格局，仍然大量供地，造成高流拍率和土地的過量供應(yīng)，房地產(chǎn)高庫存。

　　香港、日本住房市場波動歷史表明，土地供應(yīng)不足是房價過快上漲的重要原因。以香港為例，從1985年開始，港英政府出臺了“每年供地規(guī)模不超過50公頃”的政策規(guī)定，這是1985－1994年間香港房價較快上漲的重要原因之一。2004－2011年間的住房價格大幅上漲，也與當(dāng)時出臺“2002年宣布取消拍賣土地，暫停‘勾地’一年，直至2004年5月再作土地拍賣”的政策規(guī)定密切相關(guān)。兩年停止供地計劃必然加劇了未來住房供給的短缺。2011年和2012年香港房價快速上漲，與前期土地供應(yīng)量不足也有密切關(guān)系。2008－2009年，新增住宅用地只有0.019公頃。2010年香港僅有約19800個住宅單位建成，不到2000年的四分之一。從日本的情況看，在房價、地價上漲過快的階段，也出現(xiàn)過土地供應(yīng)不足的問題。

　　1.2 地方政府處于房市利益分配的中心

　　地方政府處于房市利益分配的中心，其行為對土地市場、房地產(chǎn)市場、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟增長、社會福利等都產(chǎn)生了重要甚至是決定性的影響。以地方政府為中心，農(nóng)民、居民、房地產(chǎn)（開發(fā)）商、工商企業(yè)、地方政府進行著博弈。

　　土地財政對地方政府運作具有極其重要的支撐作用，其收入包括出讓土地所有權(quán)為條件的土地出讓金收入、與土地出讓相關(guān)的各種稅費收入、以土地抵押為融資手段獲得的債務(wù)收入。土地出讓金約為地方一般預(yù)算收入的一半，與土地、房地產(chǎn)關(guān)聯(lián)的稅收占地方一般預(yù)算收入已接近28%，地融資余額已達3萬億。

　　土地財政既有積極的一面，比如緩解地方財政壓力，推動基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)，促進經(jīng)濟增長，加快城鎮(zhèn)化進程。但另一方面也帶來了很多負(fù)面作用，造成三四線城市房地產(chǎn)高庫存、一線城市高房價；推高了房價，形成資產(chǎn)泡沫；地方政府債務(wù)累積違約風(fēng)險加大；創(chuàng)造尋租空間；加劇收入和財富不平等；抬高實體經(jīng)濟成本，開工廠不如炒房子誘發(fā)產(chǎn)業(yè)空心化風(fēng)險。

　　土地財政不是一個正統(tǒng)的學(xué)術(shù)概念，也不是規(guī)范的政策用語，但其大致內(nèi)涵卻被人廣泛接受。本報告中，土地財政是指地方政府通過“經(jīng)營土地”獲得的收入，包括：以出讓土地所有權(quán)為條件的土地出讓金收入、與土地出讓相關(guān)的各種稅費收入、以土地抵押為融資手段獲得的債務(wù)收入。

　　土地財政的形成過程可概括為：在分稅制改革后，中央上收財權(quán)但把大量外部性事權(quán)留在地方，地方政府事權(quán)多財權(quán)少，在中央政府允許和土地收儲制度下，地方政府開始經(jīng)營城市土地，政府對農(nóng)地征收的國家壟斷和土地變更的政府管制是土地財政的基礎(chǔ)。在地方政府“GDP錦標(biāo)賽”激勵下，受益于快速城鎮(zhèn)化帶來的房地產(chǎn)業(yè)爆發(fā)式增長，最終形成土地財政的獨特現(xiàn)象。

　　2.1 分稅制改革是起點

　　分稅制改革使得“財權(quán)上移，事權(quán)下放”。1994年分稅制改革后，中央重新上收了財政收入權(quán)，但對財政支出權(quán)的調(diào)整有限，省級以下各級政府需負(fù)責(zé)提供重要的社會支持和幾乎所有的公共服務(wù)。

　　受分稅制改革的影響，1994年地方財政收入占全國財政收入的比重由上一年77.98%劇降到44.30%，但地方財政支出占全國財政支出的比重下降幅度不大，由上一年的71.74%下降到69.72%。地方政府事權(quán)和財權(quán)的不對等一直延續(xù)至今，2015年，地方財政收入占全國財政收入的54.52%，而支出占全國的85.46%。

　　分稅制改革使得地方財政自給率劇降。地方財政自給率從1993年的1.02迅速降為1994年的0.59，后來一直在0.59左右徘徊，地方政府預(yù)算內(nèi)財政收支差額巨大，除尋求中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付外，逼迫地方政府努力通過土地財政獲得資金。

　　分稅制改革促使地方政府向土地要收入。在2016年5月1日實施的全面推開營改增試點前，1994年的分稅制改革將城市土地有償使用收入、土地增值稅、房產(chǎn)稅全部劃歸地方政府；也把與服務(wù)有關(guān)且未被增值稅涵蓋的營業(yè)稅，包括交通運輸、通訊、建筑、文化和體育、娛樂、旅館和餐飲等產(chǎn)業(yè)的稅收，歸入地方政府征收。這些舉措，導(dǎo)致地方政府與土地開發(fā)、房地產(chǎn)及建筑業(yè)產(chǎn)生直接連結(jié)；而服務(wù)業(yè)的發(fā)展，也與大規(guī)模土地開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施投資密切相關(guān)。

　　2.2 土地國有和用途管制是基礎(chǔ)

　　現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度給予地方政府對土地的實質(zhì)控制權(quán)，使地方政府可以低成本的征收變更土地。1986年《中華人民共和國土地管理法》和1994年《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》實施后，中國的土地交易市場開始逐步形成，為地方政府的土地出讓創(chuàng)造了條件。1994年的分稅制改革后，中央政府不再參與土地出讓權(quán)益的分配，土地出讓金全部納入地方政府收入，地方政府和土地的關(guān)聯(lián)進一步提升。

　　地方政府既負(fù)責(zé)土地管理，又負(fù)責(zé)國有土地經(jīng)營，集“裁判員”與“運動員”于一身，在分稅制后地方財政收入和支出失衡的壓力下，利用手中的壟斷權(quán)力、尋求土地增值最大化是地方政府的自然選擇。

　　2.3 城鎮(zhèn)化帶來房地產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展是契機

　　分稅制后地方政府財政收支有巨大缺口，1999年城市住房制度改革后得以緩解，隨后房地產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展為地方政府“因地生財”創(chuàng)造了契機。

　　過去三十多年，中國經(jīng)濟高速增長、快速城鎮(zhèn)化帶來了房地產(chǎn)業(yè)大發(fā)展。1978-2015年間，中國GDP年均名義增長15.3%，城鎮(zhèn)居民可支配收入年均名義增長13.2%。1978-2015年間，中國城鎮(zhèn)化率從17.92%上升到56.1%，城鎮(zhèn)人口從1.7億增加到7.7億，凈增6億人。

　　2.4 地方政府“GDP錦標(biāo)賽”是關(guān)鍵

　　長期以來，經(jīng)濟增長是中央考核地方政府考核的重要指標(biāo)，也是地方政府官員升遷的重要政績，形成了中國獨特的“GDP錦標(biāo)賽”機制。在這一考核激勵機制下，地方政府官員高度關(guān)注其主管區(qū)域的相對經(jīng)濟表現(xiàn)，并致力推動區(qū)域的經(jīng)濟增長。

　　地方GDP錦標(biāo)賽下，高增長需要高投資，高投資需要高融資，高融資需要土地財政。

　　分稅制改革后，土地財政成為地方政府彌補財政收入不足的重要手段，支撐了地方政府的運作。進行“GDP錦標(biāo)賽”需要的工商業(yè)發(fā)展離不開土地的需求，城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅、土地增值稅及國有土地有償使用收入等都與土地有關(guān)，各地方政府在城市化與工業(yè)化的驅(qū)動下，紛紛以“經(jīng)營城市”的名義大量征用農(nóng)村集體土地。城市規(guī)模的擴張也帶來了房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的繁榮，成為地方財政預(yù)算的支柱性收入。對大多數(shù)市縣來說，土地財政可以說是政府財政之核心，同時與土地相關(guān)的財政收入已經(jīng)成為地方財政收入來源的重中之重。以土地抵押等為融資手段獲得的債務(wù)收入是地方財政收入的重要補充。

　　2014年，僅考慮地方一般預(yù)算收入、中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付、政府性基金收入的地方政府財政收入為17.88萬億。其中地方一般預(yù)算占17.88萬億地方財政收入的42.43%，與土地、房地產(chǎn)關(guān)聯(lián)的稅收占地方財政收入的11.81%；政府基金收入占地方財政收入的28.72%，土地出讓金占地方財政收入的23.83%。在不考慮土地融資的情況下，土地財政貢獻了地方財政收入的35.63%（不考慮地方政府債務(wù)融資）。

3.1 土地出讓金約為地方一般預(yù)算收入的一半

　　地方政府財政收入主要來源于三塊：地方一般預(yù)算收入、中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付以及政府性基金收入。還有規(guī)模較小的預(yù)算外收入、地方政府發(fā)債以及一些制度外收入。

　　2015年地方財政收入中，地方一般預(yù)算收入占46.43%，中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付占30.88%，地方政府性基金收入占22.69%。地方政府性基金收入與地方一般預(yù)算收入之比為48.87%，其中國有土地使用權(quán)出讓收入（土地出讓金）占地方政府性基金收入的80.26%。

　　1992-2013年間，國有土地使用權(quán)出讓收入（土地出讓金）增長迅速。1999年城市住房制度改革后，國有土地使用權(quán)出讓收入增長速度大幅提升，2000年為596億元，2001年即達1296億元，到2015年已經(jīng)達到4.26萬億。

　　土地出讓金比上地方一般預(yù)算收入很高，地方政府對土地出讓收入十分依賴。2003-2015年間，土地轉(zhuǎn)讓金與地方一般預(yù)算收入的比例平均為49.74%，其中在2010年達到最高的69.43%。

　　3.2 與土地、房地產(chǎn)關(guān)聯(lián)的稅收占地方一般預(yù)算收入已接近28%

　　2014年，與房地產(chǎn)相關(guān)稅收合計（地方所得）占地方一般預(yù)算收入的比重達27.82%，其中5個房地產(chǎn)特有稅種稅收占地方一般預(yù)算收入之比為16.9%，6個房地產(chǎn)相關(guān)稅種稅收占地方一般預(yù)算收入之比為9.61%。

　　目前涉及房地產(chǎn)業(yè)的稅種有11個，其中5個稅種為房地產(chǎn)行業(yè)所特有，包括房產(chǎn)稅和城市房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅以及契稅。另外6個稅種涉及其他行業(yè)，包括營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、城市維護建設(shè)稅、印花稅、教育附加費。

　　5個房地產(chǎn)特有稅種稅收合計從2004年的1207億元，飆升至2014年的1.38萬億，十年之間暴漲11倍，2015年進一步上升到1.4萬億。占地方一般預(yù)算收入之比也從2004年的10.16%上升至2014年的18.21%，2015年雖有下降，但仍達16.9%。

　　契稅和土地增值稅是土地財政的主力軍，兩者在2014年都已基本達到4000億元水平，其中土地增值稅更是在十年間增長了52倍。

　　除房地產(chǎn)行業(yè)特有的稅種外，土地財政還包括6個與房地產(chǎn)相關(guān)的稅種。這6個稅種無法直接獲取，但可以從分項目中間接獲取。包括教育附加費、城市維持建設(shè)稅、房地產(chǎn)企業(yè)營業(yè)稅、房地產(chǎn)企業(yè)所得稅、房屋轉(zhuǎn)上個人所得稅和印花稅。

　　這6個房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的稅種稅收合計，從2004年的1028億元，上升到2014年的7294億元，增長7倍。2014年，6種稅種稅收合計占地方一般預(yù)算收入的比重為9.61%，而2016年開始施行的“營改增”，將對地方政府財政結(jié)構(gòu)帶來重大影響。

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