作者：盛洪

　　面對(duì)迅速上漲的房?jī)r(jià)，中央政府的對(duì)策一是由行政部門(mén)直接干預(yù)房?jī)r(jià)，一是大規(guī)模地建造保障房。然而，如果我們認(rèn)為這是一起市場(chǎng)失靈、政府出手的經(jīng)典事例，那就大錯(cuò)特錯(cuò)了。

　　房?jī)r(jià)迅速原因?市場(chǎng)出了問(wèn)題?

　　首先我們要問(wèn)的是，房?jī)r(jià)迅速上升的原因是什么?是市場(chǎng)出了問(wèn)題嗎?其實(shí)不是。自然生成的有效市場(chǎng)，是一個(gè)供給者和需求者都能自由進(jìn)入的市場(chǎng)。而中國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)并非如此。在二十一世紀(jì)以前，房地產(chǎn)市場(chǎng)還比現(xiàn)在要好。1986年的《土地管理法》第四十一條明確規(guī)定，城鎮(zhèn)居民可以在農(nóng)村集體土地上建住宅，并應(yīng)支付相應(yīng)的費(fèi)用;農(nóng)村集體蓋房出售還沒(méi)有受到行政部門(mén)的限制。只是到了1998年后，《土地管理法》刪除了原第四十一條，雖然沒(méi)有加上否定性的條款，有些行政部門(mén)開(kāi)始對(duì)農(nóng)村集體土地上的住宅的市場(chǎng)交易加以限制，既不允許出租，更不允許出售。

　　在這樣一種制度與政策環(huán)境下，利用農(nóng)村集體土地進(jìn)行住宅建設(shè)的行為受到壓抑。一方面，仍有大量農(nóng)民蓋房子，并向城里人甚至外來(lái)企業(yè)出租或出售。是為“小產(chǎn)權(quán)”房。另一方面，由于相關(guān)行政部門(mén)一再聲言打壓，產(chǎn)權(quán)安全得不到保障，致使消費(fèi)者不敢購(gòu)買(mǎi)“小產(chǎn)權(quán)”房，從而縮小了這部分房地產(chǎn)市場(chǎng)的規(guī)模;農(nóng)村集體或農(nóng)民個(gè)人也沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，房屋質(zhì)量就沒(méi)有保證;再加上不可能有很好的規(guī)劃和公共設(shè)施與服務(wù)，以“小產(chǎn)權(quán)”房為主的“城中村”就顯得擁擠、臟亂，并經(jīng)常會(huì)有火災(zāi)的危險(xiǎn)。這使得供給不僅在量上，而且在質(zhì)上都受到了限制和壓抑。

　　據(jù)國(guó)土資源部估算，2007年全國(guó)的“小產(chǎn)權(quán)”房共約66億平方米。如果按人均30平方米計(jì)算，能住下2.2億人。相當(dāng)于當(dāng)年城市人口的37%;如果考慮到“小產(chǎn)權(quán)”房多是低收入的遷徙工人和剛畢業(yè)的大學(xué)生居住，人均面積較低，比如20平方米，則可住下3.3億人;相當(dāng)于當(dāng)年城市人口的56%。幾乎可以完全解決全國(guó)城市的住房問(wèn)題。如果廢止對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的錯(cuò)誤政策，這些房子就會(huì)正常涌入房產(chǎn)市場(chǎng)，一方面會(huì)抬高“小產(chǎn)權(quán)”房的價(jià)格，但在另一方面則會(huì)顯著抑低整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)的價(jià)格水平。

　　反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果限制“小產(chǎn)權(quán)”房，被政府承認(rèn)的房地產(chǎn)——“大產(chǎn)權(quán)”房的價(jià)格就會(huì)比不限制時(shí)高出許多。即使如此，政府的另外兩個(gè)舉動(dòng)，又會(huì)使房?jī)r(jià)更高。一個(gè)舉動(dòng)是，山西省政府以安全和整頓為名，將許多中小煤礦的采礦權(quán)從民營(yíng)企業(yè)家手中奪走;更早的例子是，陜西省政府與中國(guó)石油公司一起將私人投資的陜北油田的開(kāi)采權(quán)奪了走。最引人注目的例子是鐵本事件，一個(gè)想為鋼鐵事業(yè)做貢獻(xiàn)、同時(shí)也想賺錢(qián)的企業(yè)家身陷囹圄。這意味著，在許多產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，尤其是央企占主導(dǎo)的領(lǐng)域，投資是有很大風(fēng)險(xiǎn)的，少則虧錢(qián)賠本，多則失去自由。在民間的大量資金就不可能隨意流動(dòng)。比較而言，房地產(chǎn)(當(dāng)然是“大產(chǎn)權(quán)”房)是受到政府嚴(yán)格保護(hù)的同時(shí)又具有巨大規(guī)模和良好前景的產(chǎn)業(yè)。當(dāng)房?jī)r(jià)上漲后，也沒(méi)有人會(huì)像山西省政府對(duì)待中小煤礦采礦權(quán)那樣，硬要按買(mǎi)時(shí)的初始價(jià)格再買(mǎi)回。資金就會(huì)更集中地流向房地產(chǎn)市場(chǎng)，更烘托了房地產(chǎn)的價(jià)格。

　　另一個(gè)舉動(dòng)是，自上個(gè)世紀(jì)90年代中期以來(lái)，國(guó)有企業(yè)、尤其是央企獲得了越來(lái)越多的壟斷權(quán)力和優(yōu)惠政策，使得央企作為一個(gè)集團(tuán)，其收入顯著高于社會(huì)平均水平。據(jù)我們最近的研究報(bào)告，“2008年，壟斷行業(yè)職工人均年收入達(dá)12.85萬(wàn)元，約為當(dāng)年全國(guó)在崗職工年平均工資18364元的7倍。”這些壟斷行業(yè)包括電力、電信、石油、金融、保險(xiǎn)、水電氣供應(yīng)、煙草等行業(yè)，共約有職工833萬(wàn)人。可以想見(jiàn)，當(dāng)一個(gè)龐大的集團(tuán)的收入高于其他集團(tuán)的6倍時(shí)，會(huì)對(duì)房?jī)r(jià)產(chǎn)生什么影響。當(dāng)然，這個(gè)集團(tuán)對(duì)房?jī)r(jià)的影響并非只是通過(guò)貨幣將房?jī)r(jià)抬高，而經(jīng)常是用比其他集團(tuán)更便宜的價(jià)格買(mǎi)到房子。這不僅因?yàn)椋�他們的大�?guī)模的團(tuán)購(gòu)會(huì)獲得優(yōu)惠，而且是因?yàn)椋�他們還獲得了優(yōu)惠的土地政策，用“自有土地”(其實(shí)是國(guó)有土地)蓋住宅，無(wú)償占有了國(guó)有土地。這進(jìn)一步減少城市土地的供應(yīng)，使“大產(chǎn)權(quán)”的商品房的市場(chǎng)價(jià)格變得更高。

　　“房子問(wèn)題”乃干預(yù)市場(chǎng)政策所創(chuàng)造

　　于是，房子的問(wèn)題就被干預(yù)市場(chǎng)的政策創(chuàng)造了出來(lái)。由于大量“小產(chǎn)權(quán)”房被相關(guān)行政部門(mén)宣判為“非法”，相當(dāng)于供給存量1/3、可容納一半以上城市人口的住房就被逐出市場(chǎng)，當(dāng)然會(huì)出現(xiàn)住房難、房?jī)r(jià)貴的問(wèn)題。在這種情況下，相關(guān)行政部門(mén)又提出通過(guò)蓋保障房來(lái)解決問(wèn)題。國(guó)務(wù)院已做出決定，在今后五年要蓋3600萬(wàn)套保障房。如果要按每套60平方米計(jì)算，面積將達(dá)到22億平方米，但只是“小產(chǎn)權(quán)房”(2007年)存量的1/3，并且如果按每平方米3000元的成本計(jì)算，就要新投入高達(dá)6.6萬(wàn)億元的資金，五年后才能完成。如果重新承認(rèn)并保護(hù)“小產(chǎn)權(quán)房”的合法權(quán)利，這個(gè)龐大的保障房計(jì)劃又有什么必要呢?

　　更重要的是，由行政部門(mén)主導(dǎo)的保障房計(jì)劃，并不能真正解決最窮的人，包括從農(nóng)村到城市來(lái)的遷移工人，剛畢業(yè)的大學(xué)生等等的住房問(wèn)題，而在我國(guó)現(xiàn)有政治結(jié)構(gòu)下，只能帶來(lái)更多的腐敗。已有大量事實(shí)證明，所謂保障房不過(guò)是濫用公權(quán)力的行政部門(mén)官員的盛筵。案例不勝枚舉。國(guó)家監(jiān)察部甚至警告說(shuō)，保障房領(lǐng)域已成為腐敗淪陷區(qū)。盡管政府想作出努力杜絕這一領(lǐng)域的腐敗，但幾無(wú)可能。這是因?yàn)椋�在一個(gè)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性約束的制度環(huán)境下，作為由凡人組成的行政部門(mén)是無(wú)法自我約束的。

　　問(wèn)題是，既然“小產(chǎn)權(quán)”房能夠提供充分的供給，為什么還要千辛萬(wàn)苦、冒著腐敗導(dǎo)致的政治風(fēng)險(xiǎn)去蓋保障房呢?進(jìn)一步追問(wèn)，當(dāng)初在1998年修改《土地管理法》時(shí)，是什么動(dòng)機(jī)使得行政部門(mén)促使立法機(jī)關(guān)刪去了規(guī)定城鎮(zhèn)居民可以在農(nóng)村集體土地上建房的第四十一條呢?一個(gè)堂而皇之的理由是為了保護(hù)耕地。但這個(gè)理由顯然不能成立。因?yàn)榇蠖鄶?shù)“小產(chǎn)權(quán)”房，即有交易價(jià)值的房屋都是建設(shè)在接近城市或就在城市之中的農(nóng)村宅基地上。只要增加樓層和面積，就既能解決農(nóng)民自己的住房問(wèn)題，又能提供更多房屋以供出售或出租。幾乎不涉及耕地問(wèn)題。

　　一個(gè)有說(shuō)服力的解釋是，這一條款被刪除是為了保證地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，讓農(nóng)村集體不再與之競(jìng)爭(zhēng)，從而賣(mài)出更好的土地價(jià)格。另一方面，由于農(nóng)民直接出售自己土地的權(quán)利受到限制，行政部門(mén)就可以以城市建設(shè)用地的理由用低價(jià)強(qiáng)制性地從農(nóng)民手里奪走土地，再高價(jià)賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，從中間獲得巨額的土地財(cái)政收入。我們注意到，在1998年對(duì)《土地管理法》進(jìn)行修訂時(shí)，只是經(jīng)過(guò)了人大常委會(huì)的表決。而人大常委會(huì)只有不超過(guò)170人的成員。就我國(guó)人大及其常委會(huì)的現(xiàn)狀來(lái)看，他們無(wú)一農(nóng)村集體的代表，更多地是行政部門(mén)的官員。他們作出有利于行政部門(mén)的法律修改是合乎邏輯的。后來(lái)的“土地財(cái)政”運(yùn)動(dòng)如火如荼，到2010年該項(xiàng)收入竟高達(dá)2.9 萬(wàn)億元，說(shuō)明這一解釋?xiě)?yīng)與真相不遠(yuǎn)。

　　如果果真是這一目的，這一法律修改就應(yīng)被視作利益集團(tuán)操縱立法和修法的惡劣案例。這說(shuō)明，有時(shí)候立法機(jī)關(guān)和立法過(guò)程在名義上被用來(lái)作為行政部門(mén)的政策工具，而在實(shí)際上則可能是被行政部門(mén)作為設(shè)租尋租的手段，這不僅違反了政治公平的原則，而且由于限制了房屋的供給，而成為高房?jī)r(jià)的真正的罪魁禍?zhǔn)住Ｈ欢�，行政部門(mén)很容易利用一般民眾不太了解房?jī)r(jià)背后的經(jīng)濟(jì)機(jī)理的情形，把房?jī)r(jià)上漲說(shuō)成是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的道德問(wèn)題。實(shí)際上，如果對(duì)《土地管理法》的不當(dāng)修訂如上述的解釋的那樣，應(yīng)該說(shuō)，在對(duì)行政部門(mén)的監(jiān)督約束機(jī)制不夠健全的時(shí)候，一個(gè)社會(huì)首先應(yīng)該要求行政部門(mén)官員的血管里流淌道德的血液。

　　在另一方面，“限購(gòu)”政策也產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面效果。首先這就不是一種正常和健康的政策，只是通過(guò)直接干預(yù)減少需求，以影響價(jià)格。這種做法一點(diǎn)也沒(méi)有改變對(duì)房地產(chǎn)需求的自然狀態(tài)，而只是通過(guò)行政部門(mén)干預(yù)使價(jià)格信號(hào)顯得較低，既欺騙社會(huì)，也欺騙自己。被限制的有貨幣支付能力的需求就會(huì)在別的什么地方爆發(fā)出來(lái)。更進(jìn)一步，“限購(gòu)”政策違反了我們社會(huì)更為珍視的平等原則，把中國(guó)公民劃分為本地人和外地人。這種歧視不僅是觀念上的，而且已經(jīng)顯現(xiàn)出實(shí)際影響了。在北京和上海工作的外地人突然發(fā)現(xiàn)他們的生存更為困難，為了能夠買(mǎi)房和買(mǎi)車(chē)，他們要付出比本地人大得多的成本。

　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的普遍邏輯：解決自己“創(chuàng)造”的問(wèn)題

　　實(shí)際上，這種通過(guò)行政部門(mén)對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)先“創(chuàng)造”出問(wèn)題，再以此為理由，由行政部門(mén)去“解決”的模式，并不是什么新的東西，而是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的普遍邏輯。在這種人造的經(jīng)濟(jì)制度中，計(jì)劃當(dāng)局制訂的計(jì)劃價(jià)格經(jīng)常會(huì)低于產(chǎn)品的市場(chǎng)(影子)價(jià)格，從而導(dǎo)致供給短缺，這時(shí)行政部門(mén)又會(huì)因短缺而設(shè)立配給制度。比較顯著的例子就是農(nóng)產(chǎn)品。當(dāng)計(jì)劃當(dāng)局將農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格壓得很低時(shí)，農(nóng)民沒(méi)有種糧的積極性，供給就會(huì)短缺。農(nóng)產(chǎn)品配給制度隨之而生。這就是當(dāng)時(shí)城市居民都熟悉的糧票和糧本制度。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，類(lèi)似農(nóng)產(chǎn)品的情形成千上萬(wàn)。所有這些“計(jì)劃—短缺—配給”的情形都隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一掃而光，政府沒(méi)有費(fèi)什么力氣，卻贏得了“中國(guó)奇跡”的光榮。

　　如果還固守計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思路，行政部門(mén)創(chuàng)造的不僅是社會(huì)的問(wèn)題，而且是自己的問(wèn)題。首先是，“土地財(cái)政”所獲得的收入并不能抵補(bǔ)它的成本，包括至少6.6 萬(wàn)億元的保障房開(kāi)支，低價(jià)奪地所引起的反抗及相應(yīng)的“維穩(wěn)費(fèi)用”，巨額款項(xiàng)所引致的國(guó)土部門(mén)和地方政府的腐敗及官員獲罪，惡性事件所帶來(lái)的社會(huì)動(dòng)蕩，以及地方政府以致中央政府聲譽(yù)受損。

　　結(jié)論：解決我國(guó)房子問(wèn)題的根本方法就是“無(wú)為”

　　因此，解決我國(guó)房子問(wèn)題的根本方法就是“無(wú)為”。即取消行政部門(mén)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)及其它領(lǐng)域的干預(yù)，禁止行政部門(mén)對(duì)各種產(chǎn)權(quán)的侵犯，停止保障房的建設(shè)，代之以對(duì)“小產(chǎn)權(quán)”房的產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，對(duì)交易秩序的維護(hù)。行政部門(mén)需要做的，是對(duì)城市化過(guò)程中的市場(chǎng)失靈進(jìn)行補(bǔ)救，包括對(duì)城市規(guī)劃的組織，為大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施投資的融資，對(duì)市政公用事業(yè)自然壟斷部分的監(jiān)管，以及向少數(shù)租不起房的人發(fā)放租房券，等等。由于“小產(chǎn)權(quán)”房的產(chǎn)權(quán)真正得到了尊重和保護(hù)，房屋的供給會(huì)大幅度增加，房地產(chǎn)市場(chǎng)的綜合價(jià)格會(huì)顯著下降，行政部門(mén)不用為保障房的資金操心就能基本解決大多數(shù)人的住房問(wèn)題，并且還避免了行政部門(mén)過(guò)度干預(yù)所帶來(lái)的腐敗以及受到懲罰的風(fēng)險(xiǎn)。

　　真正擺脫了“解決自己制造的問(wèn)題”怪圈的行政部門(mén)，就可以騰出更多的資源和精力投入到更重要的公共物品的提供方面，做出真正有益于民眾和社會(huì)的政績(jī)來(lái)。(盛洪系天則經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)，山東大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師)

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