“‘十三五’前四年，鄂爾多斯新增能耗總量3033萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，超出‘十三五’控制目標(biāo)2433萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，增量全區(qū)第一；單位GDP能耗累計(jì)上升53.8%，升幅全區(qū)第一。2020年前三季度，繼續(xù)延續(xù)前四年態(tài)勢(shì)，能耗同比增長(zhǎng)14.4%，單位GDP能耗上升16.7%。”

　　“烏蘭察布市能耗總量快速增長(zhǎng)，單位GDP能耗大幅上升，‘十三五’前四年，全市新增能耗958萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占全區(qū)新增能耗的14.6%，超出‘十三五’控制目標(biāo)703萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，單位GDP能耗累計(jì)上升35.3%。”

　　日前，內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)改委就能源消費(fèi)總量和能耗強(qiáng)度控制（以下簡(jiǎn)稱(chēng)能耗“雙控”）不力問(wèn)題，約談烏蘭察布、鄂爾多斯兩地并提出警告。據(jù)記者了解，包括烏、鄂兩地在內(nèi)，內(nèi)蒙古12個(gè)盟市無(wú)一完成“十三五”能耗強(qiáng)度下降目標(biāo)，自治區(qū)“十三五”“雙控”任務(wù)落空。

　　值得關(guān)注的是，內(nèi)蒙古并非個(gè)例。盡管“十三五”考核結(jié)果尚未公布，但目前全國(guó)已有多地提出能耗“雙控”壓力巨大，并就“十四五”用能缺口表達(dá)急切擔(dān)憂。一邊是節(jié)能減排的剛性任務(wù)，一邊是能源需求的日益增長(zhǎng)，“雙控”難題該如何破解？

　　（文丨本報(bào)記者 朱妍）

　　除了西部，東中部省份“雙控”達(dá)標(biāo)也不輕松

　　“目前時(shí)機(jī)不成熟，不方便對(duì)外發(fā)聲。‘十三五’期間沒(méi)有完成指標(biāo)，‘十四五’怎么做，還要先等國(guó)家下達(dá)新任務(wù)。”面對(duì)記者關(guān)于“自治區(qū)‘十四五’‘雙控’怎么做”的提問(wèn)，內(nèi)蒙古發(fā)改委辦公室相關(guān)人士如是回應(yīng)。

　　“高耗能項(xiàng)目上馬過(guò)快過(guò)多，是導(dǎo)致當(dāng)?shù)赜媚艽笤龅闹饕�原因。�?nèi)蒙古最大競(jìng)爭(zhēng)力之一，就是煤炭等能源產(chǎn)品具有價(jià)格優(yōu)勢(shì)，因此粗放用能現(xiàn)象非常普遍，能效水平長(zhǎng)期遠(yuǎn)低于全國(guó)平均值。存量沒(méi)有做好，新增項(xiàng)目也未能有效控制化石能源消費(fèi)。”一位來(lái)自國(guó)家發(fā)改系統(tǒng)的專(zhuān)家直言。

　　陜西省發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人也稱(chēng)，當(dāng)?shù)啬芎膲毫χ饕獊?lái)自新增項(xiàng)目——全省僅2020年投產(chǎn)或達(dá)產(chǎn)的耗能量大的項(xiàng)目就有14個(gè)，預(yù)計(jì)將新增能耗397萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤。“按規(guī)上工業(yè)用能占全社會(huì)用能的70%測(cè)算，預(yù)計(jì)2020年全社會(huì)新增能耗567萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，超出控制目標(biāo)158萬(wàn)噸。”

　　據(jù)記者了解，除了西部，東中部省份“雙控”達(dá)標(biāo)也不輕松。上述專(zhuān)家舉例，“十三五”期間，浙江一次能源消費(fèi)增量控制目標(biāo)為2380萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，但當(dāng)?shù)赜袀�(gè)新增項(xiàng)目的能耗增量高達(dá)4080萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，這一項(xiàng)目投產(chǎn)也就意味著浙江省能耗“雙控”任務(wù)將難以完成。“重大耗能項(xiàng)目大量建成投產(chǎn)，正是多地‘雙控’難以達(dá)標(biāo)的主要原因。”

　　湖北省某地市政府相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，湖北省政府于2020年4月發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)重大項(xiàng)目建設(shè)著力擴(kuò)大有效投資的若干意見(jiàn)》，明確提出“2020年新建并于‘十四五’時(shí)期投產(chǎn)的重大項(xiàng)目，按照國(guó)家產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、開(kāi)工投產(chǎn)計(jì)劃批準(zhǔn)建設(shè)，可不受能耗總量指標(biāo)約束。”“按照文件，2020年投產(chǎn)的重大項(xiàng)目所產(chǎn)生能耗，待‘十三五’規(guī)劃執(zhí)行結(jié)束后，結(jié)合全省能耗強(qiáng)度目標(biāo)完成情況統(tǒng)籌處理。正因?yàn)橛辛松鲜鑫募�，我們才放心簽下一個(gè)百億元現(xiàn)代煤化工項(xiàng)目，原計(jì)劃趕在2020年底前開(kāi)工。目前，項(xiàng)目其他前期工作都已準(zhǔn)備就緒，然而由于全省‘十三五’雙控壓力大，直到現(xiàn)在也沒(méi)能解決項(xiàng)目用能指標(biāo)，問(wèn)題十分棘手。”

　　“能耗‘雙控’不是盲目停止發(fā)展耗能項(xiàng)目，而是要把產(chǎn)業(yè)要素盡量向高端方向集中”

　　重壓之下，內(nèi)蒙古初步提出，自今年1月1日起，不再審批電石、電解鋁、焦炭等新增產(chǎn)能，除國(guó)家布局的現(xiàn)代煤化工項(xiàng)目外，“十四五”原則上不再審批新的煤化工項(xiàng)目。對(duì)于已經(jīng)批復(fù)、尚未開(kāi)工的項(xiàng)目，將視情況停緩建一批。

　　但在多位業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，能耗“雙控”并非簡(jiǎn)單“一停了之”，也不是一味拒絕化石能源項(xiàng)目。

　　“化石能源富集區(qū)希望將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)地方發(fā)展及能源資源高效利用，思路有其合理性。但問(wèn)題在于如何轉(zhuǎn)化，不能以簡(jiǎn)單粗放的方式，讓低端產(chǎn)業(yè)占用過(guò)多能耗指標(biāo)。”石油和化學(xué)工業(yè)規(guī)劃院副院長(zhǎng)李志堅(jiān)舉例，近年來(lái)，焦化、合成氨、燒堿、電石等傳統(tǒng)高耗能產(chǎn)業(yè)在內(nèi)蒙古大批上馬，部分產(chǎn)能并非國(guó)家鼓勵(lì)的清潔高效利用方式，甚至有部分產(chǎn)品在東部地區(qū)迫于節(jié)能減排壓力已關(guān)停淘汰。表面上看，這些項(xiàng)目對(duì)地方經(jīng)濟(jì)有貢獻(xiàn)，但如果僅僅是簡(jiǎn)單復(fù)制、轉(zhuǎn)移，從全國(guó)布局來(lái)看并沒(méi)有真正提高發(fā)展質(zhì)量，不但浪費(fèi)地方用能指標(biāo)，還留下大量排放，得不償失。“所以，能耗‘雙控’不是盲目停止發(fā)展耗能項(xiàng)目，而是要把產(chǎn)業(yè)要素盡量向高端方向集中，實(shí)施高質(zhì)量發(fā)展，在耗費(fèi)同等能源資源的條件下創(chuàng)造更多價(jià)值。這就要求地方政府根本轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，‘雙控’不是節(jié)能一個(gè)部門(mén)的事情。”

　　陜西發(fā)改委人士坦言，預(yù)計(jì)“十四五”全省能源消費(fèi)總量年均增長(zhǎng)12.3%，萬(wàn)元GDP能耗是“十三五”末期的1.15倍，如何平衡用能缺口是關(guān)鍵難題。“陜西作為煤油氣資源豐富的能源大省，目前處于追趕超越發(fā)展階段，短期內(nèi)能源化工等產(chǎn)業(yè)仍是支柱。我們已出臺(tái)并嚴(yán)格落實(shí)多項(xiàng)措施，堅(jiān)持汰劣扶優(yōu)，為優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目騰挪能耗指標(biāo)空間。但因?qū)δ茉促Y源的依賴性較大，目前面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需求受能源‘雙控’指標(biāo)制約等問(wèn)題。”

　　“既要確保‘雙控’任務(wù)達(dá)標(biāo)，又要釋放經(jīng)濟(jì)活力，還要兼顧地區(qū)之間公平，是能耗工作面臨的重大挑戰(zhàn)。”上述專(zhuān)家表示，推行“雙控”制度，初衷在于抑制不合理的能源需求，而不是不讓消費(fèi)。“地方趕超發(fā)展的想法沒(méi)有錯(cuò)，但更要結(jié)合資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、終端市場(chǎng)等條件，優(yōu)化資源配置，絕不是有多少上多少項(xiàng)目。”

　　“指標(biāo)設(shè)定本身就存在不合理之處”“要強(qiáng)化獎(jiǎng)懲機(jī)制，否則，‘雙控’將大打折扣”

　　記者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，除了地方的工作做得不到位，現(xiàn)行“雙控”制度自身也存在諸多問(wèn)題。

　　上述專(zhuān)家表示，能源需求與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)緊密掛鉤，后者是制定“雙控”方案的主要參考。“分配‘十三五’能耗指標(biāo)時(shí)，主要參考了各地‘十三五’規(guī)劃綱要。但在具體執(zhí)行過(guò)程中，有的地區(qū)未必能按目標(biāo)推進(jìn)，有的地區(qū)卻實(shí)現(xiàn)了‘超標(biāo)’發(fā)展。這樣一來(lái)，指標(biāo)設(shè)定本身就存在不合理之處。”

　　據(jù)介紹，現(xiàn)行“簡(jiǎn)單平衡、逐級(jí)分解、機(jī)械執(zhí)行”的能源消費(fèi)總量管理方式，也存在漏洞。以現(xiàn)代煤化工為例，部分項(xiàng)目能效已達(dá)世界先進(jìn)水平，但因自身規(guī)模大、能耗總量高，因此難以通過(guò)節(jié)能審查。相比之下，一些單體規(guī)模小、技術(shù)水平一般的項(xiàng)目反而暢通無(wú)阻，明顯有違“雙控”提升能效的初衷。

　　另外，中國(guó)石油和化學(xué)工業(yè)聯(lián)合會(huì)煤化工專(zhuān)委會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)王秀江表示，應(yīng)對(duì)新建石化項(xiàng)目用作原料、材料的能耗進(jìn)行單獨(dú)核算。“相比其他耗煤產(chǎn)業(yè)，煤化工存在原料用煤與燃料用煤之分，前者進(jìn)入工藝系統(tǒng)、轉(zhuǎn)變?yōu)榛�工產(chǎn)品，相當(dāng)于煤炭形態(tài)的轉(zhuǎn)變，并不是作為燃料直接燒掉。在同一項(xiàng)目中，原料煤和燃料煤比例約為3:1，但目前所有用煤全部作為一次能源消耗計(jì)入指標(biāo)。”

　　據(jù)上述專(zhuān)家介紹，大型石化項(xiàng)目也存在類(lèi)似情況。若能按照科學(xué)核減方式，將用作原料、材料的能源消費(fèi)量區(qū)別對(duì)待，“十三五”納入“雙控”考核的能源消費(fèi)總量可核減7760萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，約占全國(guó)增量控制目標(biāo)的12%。

　　此外，長(zhǎng)期缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制也影響著“雙控”執(zhí)行力度和效果。“有的地區(qū)定期通報(bào)完成情況，有的地區(qū)會(huì)約談問(wèn)責(zé)，但也有的僅僅走過(guò)場(chǎng)、聊一聊，連信息都不公開(kāi)。即便到了國(guó)家層面，目前也未采取嚴(yán)格有效的處罰措施，主要是在考核報(bào)告中予以通報(bào)。面對(duì)大型耗能項(xiàng)目，一邊是帶動(dòng)稅收、就業(yè)的‘大肥肉’，一邊是能耗‘雙控’任務(wù)，不少地區(qū)一權(quán)衡就把后者給權(quán)衡掉了。”一位不愿具名的地方負(fù)責(zé)人提出，“因此，要強(qiáng)化獎(jiǎng)懲機(jī)制，否則，‘雙控’的效果將大打折扣。”

　　評(píng)論丨誰(shuí)都不能游離于“雙控”之外

　　文丨本報(bào)評(píng)論員

　　“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，解決資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的問(wèn)題，必須采取一些硬措施，真抓實(shí)干才能見(jiàn)效。實(shí)行能源和水資源消耗、建設(shè)用地等總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)，就是一項(xiàng)硬措施。”在這一思路的指導(dǎo)下，“十三五”期間我國(guó)拿出壯士斷腕的決心，果斷提出“實(shí)行能源和水資源消耗、建設(shè)用地等總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)”。稍早前提出的“碳中和”“碳達(dá)峰”愿景，更進(jìn)一步凸顯了“雙控”的必要性和前瞻性。但在剛剛過(guò)去的“十三五”，個(gè)別省份長(zhǎng)期、大幅度突破指標(biāo)限值的現(xiàn)象，由此暴露出“雙控”這項(xiàng)硬措施的硬度似乎還不夠足。

　　過(guò)往的實(shí)踐證明，能源消費(fèi)總量和能耗強(qiáng)度控制得當(dāng)，既能節(jié)約能源，從源頭上減少污染物排放，也能倒逼經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，有效提高綠色發(fā)展水平。

　　從“十一五”規(guī)劃首次把單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗強(qiáng)度作為約束性指標(biāo)，到“十二五”規(guī)劃提出合理控制能源消費(fèi)總量，再到“十三五”明確將能源“雙控”推廣至水資源、建設(shè)用地領(lǐng)域，“雙控”的深度和廣度持續(xù)升級(jí),顯著變化抬眼可見(jiàn)：2006-2015年，我國(guó)能耗強(qiáng)度累計(jì)降低34%，節(jié)約能源達(dá)15.7億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，相當(dāng)于少排放二氧化碳35.8億噸；2016-2019年，全國(guó)能耗強(qiáng)度繼續(xù)累計(jì)下降超過(guò)13%，為節(jié)約能源資源、打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)、發(fā)揮了重大作用。

　　在肯定已有成績(jī)的同時(shí)，也必須清醒認(rèn)識(shí)到，作為約束性指標(biāo)，能源“雙控”在執(zhí)行過(guò)程中仍然存在約束性不強(qiáng)的問(wèn)題，多地連年突破雙控限值的事實(shí)便是明證。能源“雙控”之所以在多地頻頻失守，直接原因就在于缺乏明晰的獎(jiǎng)懲機(jī)制，導(dǎo)致“雙控”的落實(shí)主要靠自覺(jué)，未達(dá)標(biāo)者的“懲罰”僅限于“走過(guò)場(chǎng)”式的約談，其結(jié)果是明知故犯者只增不減。

　　如此一來(lái)，既破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)，也污染了市場(chǎng)環(huán)境。例如，在全國(guó)能源消費(fèi)總量既定的情況下，各地的消費(fèi)量必將此消彼長(zhǎng)；不遵守“雙控”指標(biāo)者，實(shí)際上是無(wú)償享受了其他省份通過(guò)提升能效或壓減項(xiàng)目好不容易贏得或騰出的指標(biāo)。試想一下，如果各地都超標(biāo)消耗能源，那么全國(guó)的總量控制如何實(shí)現(xiàn)。從這個(gè)角度說(shuō)，突破“雙控”指標(biāo)而不受懲罰者，實(shí)際上是在侵占其他省份的用能指標(biāo)。對(duì)于這種行為，主管部門(mén)絕對(duì)不能再聽(tīng)之任之，必須盡快予以遏制。

　　沒(méi)有獎(jiǎng)懲機(jī)制的“雙控”無(wú)異于“沒(méi)長(zhǎng)牙的老虎”。要讓“雙控”真正成為“硬措施”，明確而有力的獎(jiǎng)懲機(jī)制不應(yīng)再缺位。

　　需要強(qiáng)調(diào)的是，“雙控”缺的不僅僅是獎(jiǎng)懲機(jī)制：在能源“雙控”行動(dòng)確立之初，中央就明確提出“要研究建立雙控的市場(chǎng)化機(jī)制，建立預(yù)算管理制度、有償使用和交易制度，更多用市場(chǎng)手段實(shí)現(xiàn)雙控目標(biāo)”，但截至目前，相關(guān)市場(chǎng)化機(jī)制建設(shè)工作拖拖沓沓，始終未達(dá)預(yù)期。例如，有償使用和交易制度迄今仍未建立，這直接導(dǎo)致本應(yīng)在“雙控”中發(fā)揮重要激勵(lì)作用的市場(chǎng)化手段缺失，行政命令式的粗放手段反倒大行其道，唱起了獨(dú)角戲。

　　一分部署、九分落實(shí)。過(guò)去十年的實(shí)踐已經(jīng)充分證明，“雙控”在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展方面具有無(wú)可替代的作用，仍需持續(xù)執(zhí)行下去。但“雙控”的扎實(shí)落地，是一個(gè)不斷摸索的過(guò)程，需要相關(guān)各方持續(xù)磨合，期間難免出現(xiàn)這樣那樣的問(wèn)題，甚至有可能走一些彎路。但試錯(cuò)本身就是改革的一部分，一時(shí)一地的不周全，不能成為主管部門(mén)或個(gè)別地方不作為、亂作為的借口。

　　遇到問(wèn)題、少找借口，多想辦法、立查立改，如此才能杜絕個(gè)別省區(qū)游離于制度之外，讓“雙控”更加強(qiáng)勁有力。